הכלכלה של כחלון ונתניהו: הפחתות המסים כבר הגיעו ל-13 מיליארד שקל בשנה

עקומת לאפר — זהו המונח שנישא בקרב מקורביו של שר האוצר, משה כחלון, בחודשים האחרונים. ארתור לאפר הוא הכלכלן שבשנות ה–70, על פי האגדות, צייר בישיבה בבית קפה שרטוט על מפית, שמסביר את התיאוריה שלו — שלפיה העלאת מסים אינה בהכרח מעלה את הכנסות המדינה. להפך, יכול להיות מצב שבו דווקא הורדת מסים תביא לעלייה בהכנסות.

הסיבה לכך, לפי לאפר, היא שהורדת מסים עשויה לעודד ולהמריץ את הפעילות הכלכלית במשק, להגדיל את הצמיחה — ולהביא לכך שיותר אזרחים יבצעו יותר פעילויות הכרוכות בתשלום מס (וגם ייטו פחות להעלים מסים), גם אם שיעור המס שכל אחד מהם משלם על כל פעילות יהיה קטן יותר.

לכאורה, אין כמו השתלשלות האירועים במהלך שנות כהונתו של כחלון כדי להצדיק את התיאוריה הזאת. מאז כניסתו לתפקיד עסוק שר האוצר בהורדת מסים באופן אינטנסיבי. מס חברות, מע"מ, מס הכנסה, מסי קנייה ומכסים — אין כמעט מס שבו לא נגע. מבחינת כחלון, המעמד הנמוך והמעמד הבינוני בחרו בו כדי שיקל את חייהם, והוא מנצל את המנדט הזה עד תומו.

מלבד כחלון, גם ראש ממשלה נודע כמאמין אדוק בהורדת מסים. בנימין נתניהו, בכהונתו כשר אוצר בתחילת שנות ה–2000, הוא היחיד שיכול להתחרות בכחלון בעוצמה שבה שקד על הורדת מסים.

ואולם ליד הקלה על המסים יש עלות. השילוב של השניים הביא לכך שמאז תחילת כהונתה של הממשלה העלות של הורדות המסים מגיעה ל–13 מיליארד שקל בשנה, שנגרעו מהכנסות המדינה.

הורדת המע"מ מ–18% ל–17% עם כניסת כחלון לתפקיד גרעה 5 מיליארד שקל בשנה מהכנסות המדינה. הורדת מס חברות מ–26.5% עד 23% (השיעור שאליו אמור מס זה לרדת בתחילת 2018) תכווץ את הכנסות המדינה ב–3.5 מיליארד שקל בשנה. העלאת נקודות הזיכוי לאזרחים (במסגרת תוכנית נטו משפחה) כיווצה את הכנסות המדינה בעוד 1.7 מיליארד שקל בשנה. והרשימה עוד נמשכת. הורדת המסים והמכסים שעליה בישר שר האוצר בסוף השבוע — גם אם מרכיביה לא ידועים עדיין — עשויה להביא את העלות של תוכניותיו של השר ליותר מ–15 מיליארד שקל בשנה.

אלא שהעלות הזאת של המדיניות נשארת רק בספרי החשבונות. שכן בשורה התחתונה קשה לזכור שנים ברוכות יותר לממשלה, ככל שמדובר בגביית המסים. רשות המסים בהובלת משה אשר מכה את תחזיות הגבייה שנה אחר שנה (ראו תרשים). שיעור הכנסות המדינה ממסים — כשבוחנים אותו כשיעור מהתוצר — לא מפסיק לעלות. 2015 הסתיימה עם עודפי גבייה של 8 מיליארד שקל מעבר לתחזיות. 2016 — עם עודפים של 7.5 מיליארד שקל, ו–2017 אמורה לעלות על כולן — עם 17 מיליארד שקל.

כפי שהגדיר זאת בכיר באוצר שאינו נמנע מלבקר את כחלון — "קשה לשים על זה את האצבע, אבל הוא אדם שברכה שורה במעשיו". אחרים מגדירים זאת בתור "המזל המפורסם של כחלון".

הצמיחה העתידית צפויה להיפגע

עם זאת, יש לנקוט משנה זהירות בקישור בין הפחתות המסים בתקופת כחלון ונתניהו לבין הזינוק בגבייה. בראש ובראשונה יש לשים לב לכך שמרבית עודפי הגבייה בשנה הנוכחית, כמו גם בחלק מהשנים הקודמות, נבעו מאירועים חד־פעמיים. עודפי הגבייה שהניב מבצע הקלות המס על חלוקת הדיווידנדים השנה; עודפי המס מעסקת מובילאיי; עודפי הגבייה מהמיסוי על ענף הרכב ב–2016, שנבעו ממבול של רכישות לפני עדכון נוסחת המיסוי הירוק — כולם אינם משקפים בהכרח צמיחה בת קיימא.

גם את הגאות המתמשכת בענף הנדל"ן, שמניבה זינוק בלתי פוסק בהכנסות ממסים, אי־אפשר לשייך למדיניות הורדת המסים של כחלון. אפילו תופעה חיצונית כמו ירידת מחירי הדלקים — שמגדילה את רווחיות החברות השונות, ומעלה את היקפי המסים שהן משלמות, אינה קשורה למדיניות הממשלה.

אל מול הגורמים החיצוניים האלה, חלק מהעלייה בגביית המסים נובע מהעמקת הגבייה שהובילה רשות המסים בשנים האחרונות — ועשויה להיות שינוי קבוע.

בנוסף לשאלה איזה שיעור מעודפי הגבייה אינו חד־פעמי — המודל של לאפר נתון ללא מעט ביקורת מצד הכלכלנים. ב–2015 פירסם מנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל, פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי, מחקר במסגרת המרכז הבינתחומי בהרצליה, שבו בדק את השפעת שיעורי המס הסטטוטוריים על הצמיחה ועל האי־שוויון בהכנסה בישראל ב–1960–2014.

סטרבצ'ינסקי מצא כי הפחתת המסים הישירים שנעשתה במהלך העשור שקדם למחקר — במס חברות ובמס הכנסה — הביאה לירידה ניכרת בפרוגרסיביות של מערכת המס (הרמה שבה מערכת המס תומכת בהקטנת האי־שוויון) תוך העלאת משקלם של המסים הרגרסיביים. הממצאים של סטרבצ'ינסקי הראו כי להוציא את מס החברות, שמשפיע לרעה על צמיחת המשק, לא נמצאו עדויות חד־משמעיות על קיומו של קשר שלילי בין העלאה מידתית של שאר המסים הישירים לצמיחה. לעומת זאת, נמצאה עדות לכך כי הורדת המסים מביאה להרחבת האי־שוויון בהכנסות ברוטו.

כפי שסטרבצ'ינסקי מזכיר במחקרו, יותר שוויון עשוי להיות משמעותי להבטחת הצמיחה בטווח הארוך. בהתאם — ייתכן כי מהלכיו של כחלון להורדת מסים יפגעו בטווח הארוך בצמיחה.

קל יותר לחתוך הוצאות על חינוך מלהעלות מס

סיבה נוספת לחשוד בכך שהצמיחה בהכנסות מגביית אינה קשורה למדיניות המסים של כחלון היא שזו התחילה לפני כהונתו, כבר ב–2013. הפחתות המסים אינן מתבטאות מיד במגמות הכלכליות במשק. כלומר, רק בעוד שנתיים־שלוש נוכל להעריך את תוצאות מהלכי הורדת המסים הנוכחיים.

החשש העיקרי מהעלאות המסים של כחלון נובע מהצפי כי ביום שבו הגלגל יסתובב וניקלע להאטה בגלל גורמים חיצוניים, המכה להכנסות המדינה עשויה להיות חזקה פי כמה, ומי שיהיה אז שר אוצר עשוי לגלות שהרבה יותר קשה להעלות מסים מלהורידם, ושהפתרון הקל יותר הוא לחתוך בהוצאות על חינוך, בריאות או רווחה.

ארבע שנים טובות אינן תקופה ארוכה כפי שזה נראה. רק ב–2012 נתקל שר האוצר הקודם, יאיר לפיד, בתופעה הפוכה. באותה שנה הוא נאלץ להתמודד עם גירעון מפתיע של 4%, ולא 2% כפי שצפו התחזיות.

לדברי פרופ' מומי דהן מהחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית, "השאלה הגדולה היא מה יקרה כשיגיע רגע המיתון. כיום יש בפעילות הכלכלית סימנים לכך שזה מתקרב. על פי הפרסומים האחרונים, התוצר העסקי צמח ב–1.9% בשנה בלבד — לא הרבה מעל הגידול באוכלוסייה. רק ברגע שהפעילות תואט נראה מה קרה באמת".

החשש מהעתיד נובע גם מהדרך שבה הושג החלק הארי מעודפי הגבייה בשנה האחרונה. ההכנסות ממבצע ההקלות במיסוי הדיווידנדים הגיעו בחלקן הניכר מחברות ריאליות שניצלו את ההטבה שנתנה המדינה. לא ידוע עד כמה 13 מיליארד השקלים העודפים ממיסוי הדיווידנדים הגיעו מהעמקת הגבייה לחברות שלא היו משלמות מסים בדרך אחרת, ואיזה חלק מהן נבע מהון שהיה מתחמק ממס אילולא המבצע.

עם זאת, ספק אם יש חברות רבות שלא התכוונו מעולם לשלם מס — ובחרו לשלם מס בגובה 25% במקום 33% בהתאם למבצע. עבור מי שתיכנן להתחמק מתשלום, גם הנחה של 8% אינה מהווה מוטיבציה מספקת. חלק לא מבוטל מהכסף שמקבלת המדינה השנה הוא על חשבון כסף שהיתה מקבלת בעתיד.

הורדת המסים הולידה צמיחה באי־שוויון

כדי להבין את המצב שבו אנו נמצאים צריך להביט בהיסטוריה — וללמוד ממנה. יש מי שמאמין שהמהלכים של נתניהו כשר אוצר ב–2002–2003 הולידו את הצמיחה באי־שוויון בישראל שאנו רואים בימים אלה, ואפילו את מחאת 2011 — וכי אלה יתנקמו בהוצאה הציבורית החיונית במיוחד לחלשים. במובן הזה, ייתכן שהגיע הזמן שממשלת ישראל תחליף את הדיסקט בכל הנוגע להורדת מסים, ותבין כי המנטליות שלפיה הפחתת מסים תמיד טובה — שייכת לזמנים אחרים.

לדברי פרופ' אבי בן־בסט מהמכללה למינהל ומנכ"ל האוצר לשעבר, "היו שנים שבהן ישראל היתה אלופת העולם בשיעורי המס. במקביל בשנות ה–80 התפרענו עד כדי כך שהגענו למצב שבו משקל ההוצאה הציבורית בתוצר היה 72%. אחרי תוכנית הייצוב באמצע שנות ה–80, הממשלות הישראליות הבינו שאי־אפשר להמשיך ככה, ושהמדיניות הזאת לא משאירה מרחב מחיה לסקטור העסקי, שסוחב על גבו שיעורי מס אדירים.

"תוכנית נתניהו כשר אוצר ב–2003 שירטטה מתווה ארוך שנים, שבו מס חברות היה אמור לרדת ל–18%, כמו גם ירידה של מסים אחרים. התוצאה של התוכנית הזאת היתה שהפחד מהגירעון במסגרת מי שהגה את התקציב הביא לכך שההוצאה הציבורית בישראל קוצצה באופן הדרגתי לאורך השנים".

לדברי בן בסט, "זה היה תהליך הדרגתי שנפסק רק עם מחאת 2011, אבל צריך להבין שמה שהוביל את הפחתת ההוצאות הציבוריות הוא התוכנית ארוכת הטווח הזאת להורדת מסים, במיוחד של מס הכנסה על יחידים ומס חברות. נכון להיום, אין להתעלם מכך שמשקל ההוצאה הציבורית בישראל מהתוצר הוא כמעט במקום אחרון ב–OECD. במקביל כבר כיום שיעור המס הממוצע בישראל נמוך. אנו נמצאים ברבע התחתון בדירוג של כלל המדינות המפותחות".

לדברי בן־בסט, "צריך היה להוריד את הרמה הבעייתית של הוצאות ממשלה ושל מיסוי שהתקיימה פה ממלחמת יום כיפור עד 1985. יפה שעשינו זאת. השאלה היא המידתיות. כיום נראה שמישהו רוצה להוריד זאת לאפס. הבעיה עם הוצאה ממשלתית היא שהחזקים ישלימו לעצמם השירותים הציבוריים. אם יהיה קיצוץ הוא יפגע בעיקר בחלשים".