חבר מביא חבר מביא צוללת: איך פועל מנגנון הרכש הצבאי וכמה זה עולה לנו

בסוף 2012 החל משרד הביטחון לעסוק ברכש הספינות שנועדו להגן על אסדות הגז של ישראל (עסקת "מים כלכליים"). תחילה תוכנן לרכוש אותן מהמספנה הגרמנית תיסנקרופ, המייצרת גם את הצוללות שרכשה ישראל בשנים האחרונות מגרמניה. בשלב מסוים הוחלט ללכת על ספק יחיד בדרום קוריאה, ובהמשך הוחלט לצאת במכרז בינלאומי, שאליו ניגשו שלוש מספנות מדרום קוריאה. ואולם בסוף 2014, אחרי שהתקבלו כמה הצעות, הוקפא המכרז הבינלאומי, וב–2015 סיכמה ישראל על רכש ספינות גדולות יותר מאשר בתכנון המקורי — שוב מידי תיסנקרופ. חלק מעלותן מומן ממענק שניתן לישראל מממשלת גרמניה. בדיעבד, העלויות התגלו כגבוהות יותר, כך שחלק גדול מהמענק של הגרמנים היה חסר משמעות.

"עסקת הרכש של ארבע ספינות המגן היתה צריכה להיבדק כבר מזמן. היינו צריכים לשאול איך הגענו למצב הזה. התחלנו את התהליך עם תוכנית לרכוש ספינות בגודל מסוים, וסיימנו אותו כשאנו רוכשים ספינות בגודל אחר לגמרי", אומר תא"ל במיל' שמואל צוקר, שפרש לפני כמה חודשים מתפקידו כראש מינהל הרכש במשרד הביטחון.

לדברי צוקר, ההסכם לרכישת שלוש צוללות מגרמניה, כמו גם הפרשה הנוגעת לרכישת ארבע הספינות מידי תיסנקרופ הגרמנית, הם תמרור אזהרה המבהיר כי מערכת הביטחון חייבת לערוך בדק בית סביב תהליכי הרכש הביטחוני שהיא מבצעת. בדבריו הוא מכוון בעיקר לתהליך שבמסגרתו נרכשו ארבע ספינות האבטחה לאסדות הגז מתיסנקרופ תמורת 450 מיליון יורו.

"רצינו לחתום עם מספנה קוריאנית אחת. בהמשך עברנו למכרז שבו היו אמורות להשתתף שלוש מספנות קוריאנית ומספנות ממדינות אחרות בעולם. יצאנו למכרז בינלאומי, ולבסוף גמרנו עם ספק יחיד ממספנה בגרמניה — ספק שבתחילת הדרך נפסל על ידי חיל הים", אומר צוקר. "בתחילת הדרך חיל הים בא ואמר: הספינות הקטנות זה הכלי שמתאים לנו, עם זה נוכל להגן על אסדות הגז. האמירה הזו שיכנעה את כל המערכת ללכת לספק יחיד בדרום קוריאה. בחיל הים גם הצטיידו בייעוץ משפטי, והבהירו שיש ספק בדרום קוריאה שיכול לספק את הצורך הנדרש. חיל הים עשה זאת אף על פי שבשלב הזה שאלתי מדוע לא ללכת למספנה בגרמניה, והתשובה שקיבלתי היתה שהמספנה בגרמניה אינה יכולה לספק את הדרישות של חיל הים לספינות הקטנות. ואז, אחרי תקופה מסוימת, פתאום חיל הים החליט שהספינות הגרמניות — שהן בעצם כלי שיט גדולים יותר — הן הספינות שנחוצות לו. אפשר להבין שהחיל ירצה ספינה גדולה. אבל בתחילת הדרך הוא העריך שיוכל לממש את המשימה שקיבל עם ספינה קטנה יותר.

"האירוע המהותי מבחינתי נוגע לשאלה כמה עסקת הספינות הזו עוד תעלה בעתיד. ההבדל בין רכישת ספינות קטנות לעומת גדולות, לדוגמה, הוא כמו ההבדל בין ההחלטה לקנות בית עם שלושה חדרים לרכישת וילה עם 17 חדרים. ברור לנו שרכישת הווילה הגדולה תביא עלויות נוספות של חשמל, אחזקה, ארנונה ומים. אם הבית הקטן לא היה מספיק לצרכים, אז בסדר. אבל מראש נאמר שהבית הקטן מתאים".

"המשמעות של רכישת ספינות גדולות יותר היא תשלומים עתידיים גדולים יותר. נחמד מאוד להתהדר בספינות גדולות כאלה, אבל בסוף צריך לשאול את כל השאלות האלה".

ולא שאלו אותן?

צוקר: "זה מה שהציק לי והטריד אותי מאוד. יש במסלול האישורים בדרך לרכישת ענק כזו, כמו ברכש אחר, כמה שומרי סף שהם גם חלק מתהליך חתימת החוזה. מה שאני כמנהל רכש חותם עליו הוא לא סוף פסוק. מעלי במסלול החתימות יש ראש אגף כספים שהוא גם נציג האוצר. אחריו יש מנכ"ל משרד הביטחון. אני הצקתי והצפתי את כל השאלות. ניסיתי להבין מה קרה פה, איך נתמודד עם זה שזה יעלה הרבה מאוד כסף בעתיד? חשוב להבין שיש פה עולם כלכלי שלם שמשפיע עכשיו וישפיע בעתיד על הציבור".

פרשת הצוללות וספינות השיט תפסה השבוע תאוצה לאחר שהתברר שהמתווך בעסקות מטעם תיסנקרופ, מיקי גנור, נמצא במגעים עם הפרקליטות כדי לשמש עד מדינה בפרשה. העדות של גנור צפויה להתמקד במהלכים שונים שביצעו הוא ועורך דינו דוד שמרון, מקורבו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, כדי לקדם את האינטרסים של תיסנקרופ, ועלולה גם להוביל לחקירת חשדות פליליים נגד קציני חיל הים בדימוס, שהיו מעורבים בעסקות. החשדות נגד הקצינים כוללים, בין היתר, עבירות של קיום קשרים פסולים עם מתווכים ושינויים שנעשו בדרישות מבצעיות של החיל לעסקות השונות. בין השאר, תיחקר שאלת מעורבות הקצינים במהלכים של גנור ושמרון, והעברת תחזוקת הצוללות מהמספנה של צה"ל לחברה פרטית. בפרשה חשודים גם מפקד חיל הים לשעבר, האלוף במיל' אליעזר (צ'ייני) מרום, ותא"ל במיל' אבריאל בר־יוסף, לשעבר המשנה לראש המועצה לביטחון לאומי.

המדמנה שצפה ועולה מפרשת הצוללות מעלה גם את השאלה על תפקודו של משרד הביטחון. אמנם הפרשה התחוללה מפני שלשכת ראש הממשלה או המועצה לביטחון לאומי (מל"ל) עקפו את המשרד, דברים שכעת ייחקרו וייבדקו. ואולם משרד הביטחון הוא הגוף שמפקח וממונה על כלל פעולות הצבא, כולל ההצטיידות — והוא גם זה שמבצע עבור צה"ל בפועל את הרכש, לפי דרישות הצבא, גם של עסקות הרכש הגדולות והיקרות ביותר.

בסופו של דבר, איש של משרד הביטחון הוא זה שחותם על פתיחת תהליך מכרז או מעבר לספק יחיד, והוא זה שחתום על העסקה בשם המדינה. הביקורת של צוקר אמיצה וראויה, אבל גם מעידה שייתכן כי נדרשת חשיבה מחדש על האופן שבו פועל מנגנון הרכש במשרד הביטחון.

"ניסית להבין מה קרה. אמרו לי שזה נסגר בין בכיר זה לאחר"

"כל הכבוד לצוקר שהוא יוצא עם הדברים", אומר בכיר לשעבר באחד ממשרדי הממשלה, "אבל מדבריו אפשר להבין שיש בתהליכי הרכש ערבובייה שלמה בין צה"ל למשרד הביטחון, שצה"ל הוא גוף חזק הרבה יותר ממשרד הביטחון, ושבאמצעות הדרישות הטכניות הוא גם יכול להשפיע על הליכי מכרז ורכש. לכן צריך לשקול להוציא את כל מכרזי הרכש ממשרד הביטחון ולהעבירם לגוף אזרחי — לחשב הכללי באוצר או לגוף אחר".

הבעיה, כך גם לפי צוקר, היא הפרדה בין הפן הכלכלי של העסקות, שעליו אחראי מינהל הרכש, לבין הצרכים הביטחוניים שמוכתבים על ידי צה"ל. "מינהל הרכש כיום הוא לא חלק ממעגל השיקולים והערכות המצב של 'למה צריך צוללת או אונייה'", אומר צוקר. "אם במפעל אזרחי גוף הרכש או איש הרכש יושבים בדיונים אצל המנכ"ל ומהווים חלק מהערכת המצב, במערכת הביטחון יש הפרדה מוחלטת בין הגוף המבצעי ששולט בשלבים המקדמיים של הגדרת הדרישה לגוף הרכש. גוף הרכש לא שואל את הצבא 'למה אתם רוצים 500 רובים אם קניתם לא מזמן 900 רובים'. תיאורטית, כשהגיעה אלי הדרישה החדשה לספינה של 2,000 טון במקום הדרישה הקודמת לספינה של 1,200 טון, יכולתי להיות ראש קטן ולא לשאול שאלות. ובכל זאת, זה שינה לי. ניסיתי להבין מה קרה. הים השתנה? צבע הגלים השתנה? כל מה שאמרו לי היה שזה כנראה נסגר בין בכיר זה לאחר".

לדברי צוקר, "הבעיה היא שגם היום לא מתמקדים בתהליך הזה, שהתוצאה שלו היא שבסופו של דבר העלויות העתידיות של העסקה יהיו הרבה יותר גבוהות ממה שהן היו אמורות להיות אילו היינו ממשיכים עם המפרט הטכני המקורי. ח"כ אראל מרגלית העלה את השאלה למה לא נבטל העסקה על בסיס השחיתות לכאורה שמאחוריה. איש לא שואל איך הגענו לעסקה הזו שבסופו של דבר יקרה לנו פי כמה וכמה. ביטול עסקה כזו הוא אמנם לא פשוט, אונייה אחת כבר התחילה להיבנות, אבל ייתכן שאם יתעקשו אפשר לשנות את החוזה".

גם משרד הביטחון מודע לבעייתיות שיש בהליכי הרכש. מהרן פרוזנפר, לשעבר היועץ הכספי לרמטכ"ל וראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, מבצע בימים אלה עבור המשרד עבודה שמנסה לבחון היבטים שונים ברכש שמבצע המשרד. ל–Markerweek נודע שאחת ההמלצות המסתמנות היא הכנסת אנשי צבא במדים לתוך מינהל הרכש, כך שהוא יהיה גוף שבו יישבו בצוותא אנשי משרד הביטחון יחד עם קציני צבא, בדומה למצב שקיים כיום במרכז לפיתוח אמצעי לחימה (מפא"ת).

"אם יאמצו את ההצעה הזו, זה אומר שההשפעה של הצבא על הליך הרכש תגדל עוד יותר", אומר בכיר לשעבר במינהל הרכש. "מינהל הרכש הוא כבר סוג של מריונטה של הצבא — 90% ממה שהצבא מבקש הוא עושה. מה שאולי צריך לעשות זה תהליך הפוך: להכניס נציגים של מינהל הרכש לתוך היחידות הצבאיות שכותבות את המפרטים הטכניים, כדי שכבר בשלב זה תהיה הבנה של המשמעות הכלכלית של תהליכי הרכש".

מערכת הרכש הצה"לית מורכבת משלוש זרועות עיקריות. הראשונה היא מינהל הרכש במשרד הביטחון, הגוף אחראי על כלל הרכש עבור צה"ל — מנייר למדפסת, דרך טכנולוגיות תקשורת סודיות ועד צוללות. במינהל הרכש חמש יחידות משנה, לפי תחומים: אוויר, יבשה, תקשוב, לוגיסטיקה ושירותים. גוף זה אחראי על עסקות בהיקף של כ–10 מיליארד שקל בשנה. חלק מעבודתו הוא לקבוע אם רכש מסוים ייעשה בשיטה של ספק יחיד או בשיטה תחרותית של מכרז.

זרוע רכש אחרת היא משלחת הרכש בניו יורק, המונה כ–150 עובדים, מתוכם כ–30 שליחים שמגיעים ממינהל הרכש לניו יורק. מבניין במנהטן החבורה הזו אחראית על רכש של כ–9 מיליארד שקל בשנה, מכספי הסיוע האמריקאיים. זה המקום, לדוגמה, שבו התבצעה בפועל העסקה הגדולה לרכישת מטוסי החמקן אף־35. שני המטוסים הראשונים הגיעו בדצמבר האחרון לישראל. עסקה זו כוללת בסך הכל 50 מטוסים בהיקף של 7.2 מיליארד דולר.

גוף הרכש השלישי הוא מפא"ת (המינהלת לפיתוח אמצעי לחימה). גוף זה משותף למשרד הביטחון ולצה"ל, ובראשו עומד ראש אגף במשרד הביטחון, שהוא גם חבר בפורום המטה הכללי. רוב הזמנות הרכש שלו, בהיקף של כמה מיליארדי שקלים בשנה, הן למעשה עבודות של מהנדסים וצוותים טכנולוגיים אחרים הקשורים לפיתוח מוצרים טכנולוגיים ספציפיים.

הקליקה הסגורה שלאנשי מערכת הביטחון

איך בפועל מתבצעת עבודת הרכש הצה"לי? ראשית, צה"ל מכריז על צורך מבצעי של מערכת כזו או אחרת. במקרה של מערכות נשק גדולות ומשמעותיות, הדבר צריך לעבור אישור של הקבינט הביטחוני בממשלה. לאחר מכן מתחילים בצבא לחשוב על המפרט הטכני של הנשק המבוקש. לדוגמה, במקרה של ספינות המגן, חיל הים קבע בתחילה שנדרשות ספינות במשקל של 1,200 טון, וכך גם נכתב במפרט הטכני. ואולם לאחר מכן שונה המפרט הטכני לספינות כבדות יותר, וזה יהיה אחד הנושאים המרכזיים שייחקרו. לאחר מכן, משרד הביטחון מתרגם את המפרט הטכני של הצבא לכדי מכרז או הצעת רכש לספק יחיד ושולח לצבא, שמעיר הערות. אם הוא מאושר, חוזר המפרט למינהל הרכש במשרד הביטחון, שמחליט אם לצאת למכרז או לעבוד עם ספק יחיד.

סוד ידוע במערכת הוא שגורמים מבחוץ מעורבים בתהליכים אלה: אנשי הצבא או אנשי משרד הביטחון מנהלים התייעצות בלתי פורמלית עם סוכנים ויועצים של אותן חברות שמהן נרכש הציוד, שהם בדרך כלל קציני צבא בדימוס. לפעמים אנשי הצבא או משרד הביטחון מבקשים להתייעץ, להבין אילו מערכות יש בחברות הפרטיות, ולפעמים שיחות אלה נעשות באופן הפוך — סוכני החברות הפרטיות מנסים לשכנע את אנשי המערכת הצבאית לקחת את המוצר שלהם כספק יחיד, או להמשיך את ההתקשרות עם המוצר. הסוכנים והיועצים באים כולם מתוך אותה קליקה סגורה של יוצאי מערכת הביטחון, ובדרך כלל גם מכירים זה את זה מימי השירות הצבאי.

"החברות הגדולות ששוכרות את היועצים מצפות מהם להיות מחוברים לקצינים, למהנדסים ולאנשי מבצעים שמשרתים בצה"ל, שהיו כמה שנים קודם לכן פקודים שלהם במסגרת השירות הצה"לי", אומר בכיר לשעבר במערכת הביטחון. "הבעיה היא שאותם אנשי צבא לשעבר מנסים לשכנע את אנשי הצבא בהווה נוגע למפרט הטכני של המוצר. זה ככה לא רק בארץ, אלא גם בחו"ל. התעשייה האווירית למשל, שוכרת שירותים של קציני חיל האוויר לשעבר של הצבא האמריקאי, כדי לדעת מה לנסות ולהציע לצבא שם בכל הנוגע לתחזוקת המטוסים. איך תיסנקרופ תדע מה חיל הים צריך מבחינת צוללות? כי היא נמצאת בקשר עם חיל הים. מאחר שהמערכת הזו היא מערכת מורכבת ומסובכת, בהרבה מאוד מקרים בעל החברה הפרטית מגיע למסקנה שנוח יותר לעבוד עם נציג".

"יש בעיה יסודית במערכת הרכש של צה"ל ומערכת הביטחון", מוסיף בכיר לשעבר באחד ממשרדי הממשלה. "הסתובבות הקצינים הבכירים לשעבר בתוך מסדרונות משרד הביטחון היא בעייתית מאוד. אלה אנשים עם תקופת צינון קצרה מאוד, לפעמים גם שלושה חודשים, שמכירים היטב את המערכת אבל כבר משרתים אינטרסים אחרים. צריך לעשות על הדבר הזה חשיבה מעמיקה — למה צריך את זה בכלל ואת מי בדיוק זה משרת?"

"סוכנים ויועצים הם לא דבר פסול"

פרשת הצוללות מעלה על פני השטח את סוגיית הסוכנים והיועצים במלוא חריפותה, ובעיקר את אלה שמקבלים עמלות. לפני כמה חודשים אף אמרה החשבת הכללית היוצאת, מיכל עבאדי־בויאנג'ו, כי מנעה מתן עמלה בעסקת נשק גדולה. האמירה עוררה הדים, על רקע פרשת הצוללות, אך החשבת סירבה לפרט מעבר לכך.

מבירור שערכנו עולה כי דבריה של עבאדי־בויאנג'ו (שסירבה להתראיין לכתבה) כוונו לעסקה שבה רכשה ישראל 30 מטוסי אימון מדגם M-346 מהחברה האיטלקית איירמאקי, חברה בת של תאגיד פינמכניקה, תמורת סכום כולל של כמיליארד דולר. העמלה היתה מיועדת ככל הנראה לקצין בכיר לשעבר בצבא. לפי פרסומים בגרמניה בתחילת פרשת הצוללות, גנור היה עתיד לגזור קופון עצום אם רכש שלוש הצוללות הנוספות היה יוצא לדרך — סכום שהיה עשוי להגיע ל–30 מיליון יורו.

עד 2014 היתה בישראל חקיקה שפיקחה על מתן עמלות לסוכנים בעסקות ביטחוניות, בהתאם לתיקון לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, שחוקק ב–1976. לפי תיקון זה, פעלה "ועדת סוכנים" במשרד הביטחון שאישרה עמלות שניתנו למתווכים ישראלים שעבדו עבור חברות זרות בעסקות נשק מול משרד הביטחון. ואולם באופן תמוה בוטלה החקיקה. משרד הביטחון, מצדו, לא ממהר למסור מידע בסוגיית העמלות. השבוע סירב המשרד למסור נתונים על החלטת ועדת הסוכנים ב–2000–2014, בטענה כי "הדבר עלול להביא לחשיפת סודות מסחריים".

הסוכנים והיועצים הם חלק מתרבות שמושרשת כבר שנים בעולם עסקות הנשק. אלופים שהשתחררו מצה"ל בשנים האחרונות מוצאים עצמם כיועצים חיצוניים לחברות נשק גדולות. למשל, האלופים לשעבר גיורא איילנד ועמוס ירון עובדים עבור התעשייה האווירית בעסקות שונות; ובעבר עשו כך גם הרמטכ"ל לשעבר דן חלוץ ויצחק בן ישראל, לשעבר ראש מפא"ת. תא"ל במיל' אריה מזרחי עובד עבור אלביט, וכך גם מפקד חיל האוויר לשעבר, עידו נחושתן, המייעץ גם לחברת הטכנולוגיה EMC — שעובדת מול משרד הביטחון בנושאי טכנולוגיה (אך לא מייעץ בענייני מכירות). ראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל לשעבר, האלוף במיל' עמי סגיס, מייצג את חברת אושקוש האמריקאית, הנמצאת במגעים מול מערכת הביטחון להכנסת משאיות מתוצרתה לשימוש הצבא.

מלבדם יש עוד עשרות אם לא מאות קצינים לשעבר בדרגות זוטרות יותר שעובדים מול מערכת הביטחון בסוגים שונים של ייעוץ. כל זה לא אומר שמי מהם קיבל עמלת תיווך כלשהי או גזר קופון כלשהו, אך הדבר מעיד עד כמה הקשר הזה טבעי למערכת.

תרבות הסוכנים והמתווכים קיימת גם בחברות הביטחוניות הישראליות במאמצי השיווק שלהן בחו"ל. לפי דו"ח מבקר מדינה מ–2015, ב–2010–2013 היו לתעשייה האווירית 42 יועצי שיווק ואסטרטגיה, ובתקופה זו שולם להם סכום כולל של 56.5 מיליון שקל. לפי הדו"ח, רוב היועצים קיבלו דמי ייעוץ חודשיים בטווח שנע בין 10,000 ל–76 אלף שקל, אך היו גם כאלה שקיבלו אחוזים מעסקות, דמי ייעוץ או "דמי הצלחה". אחד מהיועצים, למשל, קיבל בונוס של חצי מיליון שקל, אחר הכניס 750 אלף דולר מעסקה שייעץ לה, ויועץ נוסף אף גזר קופון של 4.6 מיליון שקל.

"סוכנים ויועצים הם לא דבר פסול", אומר בכיר לשעבר במשרד הביטחון, "נכון, הם באים ויוצאים, והם לא עובדים בהתנדבות. אבל ב–OECD יש כללים ברורים בנוגע לאיך עובדים עם סוכנים, איך שוכרים אותם, איך משלמים עמלה ואיך היא נקבעת. זה מלמד על כך שסוכנים ויועצים הם חלק אינטגרלי מהעולם העסקי. השוחד, מנגד, הוא תופעה ידועה ומסוכנת, אבל זה לא אומר שעצם עניין הסוכנים הוא בעייתי".

יצרן אמצעי לחימה ישראלי, שמכיר את המציאות בשטח, סבור אחרת. "כל היועצים האלה הם פותחי דלתות. מספיק שתראה מה אחוז המשרה שהם חתומים עליו כדי להבין זאת", הוא אומר. "אם תסתכל מי יושב בהנהלת יצרניות הנשק תראה מנהלים מקצועיים — וסביבם סוללה של יועצים שאף אחד מהם לא עובד ב–100% משרה. אני מכיר יועצים שפועלים בשלוש חברות, ועוד יש להם זמן לעשות דברים אחרים. תמיד צריך לשאול את עצמנו אם הבחור הזה, בלי הקשרים שלו, היה מקבל את המשרה הזו. אני מכיר אנשים שמשמשים בעולם האזרחי נציגים של חברה שמתמודדת על פרויקט, ובשירות המילואים שלהם כותבים את המכרז על אותו פרויקט מטעם הצבא. גם אם מדובר באנשים סופר־ישרים — אין התנתקות מוחלטת כשאתה יוצא מהמערכת".

על השאלה מה אפשר לעשות נגד עולם המתווכים הזה, עונה היצרן: "היו יכולים לבקש החברות להצהיר שאין מתווך שגוזר עמלה באמצע. או לדרוש מהחברה לחשוף את כל היועצים שהיא עובדת אתם".

ממשרד הביטחון נמסר בתגובה: "משרד הביטחון מבצע רכש לפי חוק חובת המכרזים ועל פי כל דין, וככלל מעדיף לבצע רכש בהליך של מכרז, כקבוע בחוק. במקרים שבהם הדבר אינו ניתן, פועלת במשרד הביטחון ועדה ייעודית, מכוח החוק, שבוחנת לגופו של עניין כל בקשה לפטור ממכרז. משרד הביטחון אינו מבצע רכש באמצעות סוכנים ומתווכים, אלא רוכש ישירות מיצרנים בארץ ובעולם. היועץ הכספי לרמטכ"ל לשעבר, מהרן פרוזנפר, מבצע בימים אלה עבודה רחבה הבוחנת היבטים שונים בכלל הרכש שמבצע משרד הביטחון. העבודה בעיצומה, ומטבע הדברים לא נוכל למסור פרטים בשלב זה".

'בחדרי' גם ברשתות החברתיות - הצטרפו!