זהו האיש המשפיע ביותר לטובה בממשלה - שלא שמעתם עליו מעולם

מיהו האיש המשפיע ביותר לטובה על מדינת ישראל, ושמעולם לא שמעתם עליו? יש כנראה כמה אנשים עלומי שם כאלה במערכת הביטחון, אבל אנחנו מתכוונים דווקא למי ששמו אינו חסוי, ושמבצע את עבודתו הסיזיפית בגלוי כבר כעשור. צעד אחרי צעד הוא חותר למטרה, ללא לאות ובעיקר ללא ציניות — תכונה נדירה במיוחד במקומותינו — ואט אט גם מצליח להניב פירות. פרי אחד כזה פורסם בשבוע שעבר, ומפאת הציניות השולטת בנו לא זכה להכרה הראויה: הדו"ח המסכם ל–2016 על ביצוע החלטות הממשלה.

האיש הזה הוא אהוד (אודי) פראוור, ראש אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה. פראוור הוא פקיד מקצועי, משרת ציבור במונח הבריטי (Civil Servant), ולכן הוא מכהן בתפקידו תחת ראשי ממשלה שונים (אולמרט מינה אותו, נתניהו ירש אותו) ותחת מנכ"לים מתחלפים. אצל כולם הוא ביצע את אותה משימה עקבית ומשמימה, אך חשובה מאין כמותה: רפורמות מבניות בעבודת הממשלה, במטרה לטייב את ביצועיה של ממשלת ישראל.

נו, עכשיו כולם מעקמים את האף בביטול: ממשלת ישראל הרי ידועה בהיותה ממשלה גרועה, ואין כל סיכוי לשפרה. אלא שזוהי הגישה הצינית ההרסנית, שלא איפשרה מעולם לממשלת ישראל לתבוע יותר מעצמה ולכן להשתפר.

פראוור מחזיק בעמדה ההפוכה, האופטימית להחריד, שלפיה בממשלת ישראל גלום פוטנציאל בלתי־ממומש, וכל מה שצריך זה להקנות לממשלה את כלי הביצוע והניהול המתאימים שיאפשרו לה לחשוף את הפוטנציאל הזה.

לשם כך הקים פראוור את אחת היחידות החשובות בממשלה, ובעזרת תמיכה בלתי־מסויגת של מנכ"לי המשרד לדורותיהם הוא עושה בדיוק את זה: בונה את מערך הכלים הניהוליים של ממשלת ישראל, כדי לחולל בה מהפכה של מקצוענות.

הפוליטיקאים נרתעים מפקידים מקצוענים

בעשור שחלף ראינו את פראוור וצוותו מקימים יחידות תכנון אסטרטגיות בכל משרדי הממשלה, רותמים את המשרדים לקביעת תוכניות עבודה, מפרסמים את ספר תוכניות העבודה, לרבות מדדי ביצוע שקופים (איזה שיעור מהתוכניות בוצע, ומדוע), מנהלים את המהלך להפחתת הנטל הרגולטורי של הממשלה, מובילים יחד עם נציבות שירות המדינה את הרפורמה במבנה ההון האנושי בממשלה, צוללים אל תוך קרבות חלוקת הסמכויות בין משרדי הממשלה באמצעות ועדת המשילות, ועכשיו גם מודדים את אחוזי הביצוע של החלטות הממשלה.

המסה המצטברת של כל הצעדים הללו כבר נותנת את אותותיה בניהול של ממשלת ישראל: אין עוררין על כך שיכולת התכנון של הממשלה השתפרה פלאים, ושכיום ממשלת ישראל היא ממשלה שמתחילה לגלות ניצנים של עבודה מסודרת.

יש תכנון, יש תוכניות עבודה שנקבעות על סמך התכנון, ויש מדידה של עמידה בתוכניות העבודה. מי שהיה מעז להתנבא לפני עשור שכל משרדי הממשלה יעבדו על סמך תוכנית מסודרת, שקופה ומדידה, היה כנראה זוכה לקיתונות של לעג.

בימים אלה נקרא פראוור לדגל, להציל את ראש הממשלה מחוסר יכולתו לקבל החלטות, והוא מכהן כממלא מקום נציב שירות המדינה עד שנתניהו יגבש דעה בנוגע למינוי נציב קבוע.

העובדה שהציבור הרחב לא נחשף לפועלו של פראוור אינה מפחיתה ממידת המהפך הזוחל שפראוור וצוותו מחוללים בתפקוד הממשלה. למעשה, נצבט הלב לראות את פיצול האישיות של ממשלת ישראל: מצד אחד הממשלה עוברת תהליך מעמיק, יסודי ומתמשך של מהפכת מקצוענות, שמשפרת ללא היכר את התפקוד של הפקידות הממשלתית.

מצד שני, הפוליטיקאים נרתעים מהמקצוענות הגוברת של הפקידים, ועושים ככל יכולתם לקעקע את מעמד הפקידות ולהחליף אותו במינויים פוליטיים של אנשי שלומם. המתקפה הרבתי על מעמד הפקידות, בהנהגתם של יריב לוין ואיילת שקד, במידה רבה מורידה לטמיון את הפרויקט המדהים שמוביל פראוור זה עשור, ואת יכולתם של אזרחי ישראל לקטוף את הפירות של מאמץ האדירים הזה.

מודדים את הביצועים וגם מפרסמים אותם

על חשיבות הפירות הללו ניתן היה, כאמור, ללמוד בשבוע שעבר עם פרסום הדו"ח המסכם של ביצוע החלטות הממשלה ל–2016.הנתונים היבשים שהופיעו בו מרשימים למדי: שיעור הביצוע של החלטות הממשלה ב–2016 היה 68% — עלייה קלה לעומת 65% ב–2015. זהו שיעור ביצוע גבוה, בוודאי גבוה בהרבה ממה שניתן להסיק מתדמיתה הירודה של ממשלת ישראל.

זאת ועוד, ממשלת ישראל היא ככל הנראה אחת הממשלות היחידות בעולם המפותח — ואולי אף היחידה — שמודדת את הביצוע של כל החלטותיה, ואף מעיזה ומפרסמת את דו"ח הביצוע ברבים. אם יש עוד ממשלות שבודקות את עצמן בקפידה דומה, אז הן ככל הנראה שומרות זאת לעצמן ולא מפרסמות את המדידה. מדובר אפוא במהפך מושלם כמעט: אם לפני עשור ממשלת ישראל לא מדדה את עצמה כלל, כיום היא גם מודדת וגם מפרסמת את תוצאות המדידה.

עם זאת, כאשר צוללים אל תוך הפרטים, מתגלה מורכבות: יכולת הביצוע של הממשלה מצוינת כאשר מדובר בהחלטות קלות לביצוע עבור הפקידים — הקמת ועדה, העברת תקציב או שינוי הקצאה. חלק גדול מהחלטות הממשלה, שבוצעו בשיעור מופתי, הן החלטות כאלה, קצרות ופשוטות לביצוע.

בצד השני של הסקאלה נמצאות ההחלטות המורכבות, הסבוכות, אבל גם החשובות ביותר — החלטות שנתפשות כאבן הבוחן להצלחתו של שר או של משרד. גם בהחלטות הללו שיעורי הביצוע מצוינים, פשוט משום שהמשרד הרלוונטי התגייס במלוא הנחישות כדי להביא למימושן. כאלה הן ההחלטות הרבות בנוגע לדיור. למשל החלטה 317 — סיוע ממוקד להגדלת היקף הבניה למגורים — נפרשת על פני ארבעה עמודים ו–14 סעיפי ביצוע, 11 מהם בוצעו. זאת, משום ששר האוצר, משה כחלון, רואה בהפחתת מחירי הדיור את כרטיס הזכייה שלו בבחירות.

כזאת גם אחת ההחלטות ההיסטוריות שקיבלה ממשלת נתניהו, החלטה 922 לפיתוח כלכלי של אוכלוסיית המיעוטים. זוהי ההחלטה המפורסמת להקצאת 10 מיליארד שקל לחברה הערבית, וראש אגף התקציבים באוצר, אמיר לוי, הוביל אותה באופן אישי. מבין 41 סעיפי הביצוע שנמנו בהחלטה הזאת, שכמעט כולם סעיפים תקדימיים שכמותם לא נקטה ממשלת ישראל מעולם, 35 בוצעו.

אפשר לציין גם את החלטה 529, התוכנית לצמצום זיהום האוויר במפרץ חיפה. זאת תוכנית הדגל של המשרד להגנת הסביבה, ובהתאם, הרוב המוחלט של סעיפי ההחלטה הזאת בוצע.

הבטן הרכה: החלטות שדורשות עימות

הבטן הרכה של ממשלת ישראל נחשפת בכל אותן החלטות ביניים, שהן החלטות מורכבות יחסית לביצוע ושאין להן "אבא" שדוחף אותן במלוא הקיטור. מדובר בהחלטות שדורשות מהממשלה להתאמץ ולהתעמת, ובהן הפקידים נוטים להינגף.

בראש ובראשונה אלה החלטות שמחייבות את הפקידים לוותר על סמכויות: מרבית ההחלטות שנוגעות להפחתת הרגולציה, או ההחלטה על שינוי מבנה התפקידים של שליחי המדינה בחו"ל, לא בוצעו. כך גם החלטות שדורשות עימות עם מוקד כוח פוליטי, ובדרך כלל השרים הם אלה שלא נותנים את הגיבוי המתאים לפקידים לצורך ביצוע התוכנית. כך למשל, לא בוצעו ההחלטות לגבי שינוי הקצאת תקציבי ממשלה והעברה מרשויות מקומיות חזקות לרשויות מקומיות חלשות.

חולשה נוספת מתגלה כשהממשלה נדרשת לבצע בעצמה מהלך מורכב מול המגזר העסקי, כמו בכל הקשור להנחת צנרת הגז הטבעי, חיבור מפעלים לצנרת, הכשרת נהגים לרכב המונע בגז טבעי והכשרת עובדים ישראלים לענף הבנייה. כל אלה לא בוצעו.

כלומר, הכניסה לפרטים מלמדת שיכולת הביצוע של ממשלת ישראל טובה פחות מה–68% שנחשפים במבט ראשון, אבל היא גם מלמדת שכאשר ממשלת ישראל רוצה ונחושה מאוד — היא מסוגלת לבצע גם החלטות מורכבות ביותר.

החשיפה הזאת מלמדת עד כמה הדיווח על ביצוע החלטות הממשלה חשוב, משום שהוא ממקד את המבט בנקודות התורפה של הממשלה שעליהן צריך להמשיך ולעבוד. זאת דרך סיזיפית, אבל היא הדרך היחידה לחולל מהפכת מקצוענות בממשלה.

'בחדרי' גם ברשתות החברתיות - הצטרפו!