דו"ח המבקר - ישי ושטייניץ • "כשל מתמשך למשרד הפנים"

שר הפנים מר אליהו ישי ושר האוצר ד"ר יובל שטייניץ - בסוגיית המוכנות של מערך הכבאות

הכשלים במוכנות ובהיערכות של שירותי הכבאות, כפי שנחשפו בדוח זה, בדגש על יומה הראשון של השרפה בכרמל, היו בתחום האחריות של משרד הפנים, אשר היה מופקד על מערך הכבאות וההצלה ובראשו שר הפנים . בעניין זה צוין עוד בדוח המעקב על שירותי הכבאות במלחמת לבנון השנייה, מדצמבר 2010:

"כשל מתמשך זה מונח בראש ובראשונה לפתחו של משרד הפנים והשר העומד בראשו, כמי שעליו מוטלת האחריות המיניסטריאלית לשירותי הכבאות" .

אשר למידת אחריותם המשולבת של משרד הפנים ומשרד האוצר צוין בדוח מדצמבר 2010:
"בביקורת התגלו כשלים קריטיים בעניין היערכותם של שירותי הכבאות לעיתות חירום...משרד הפנים ומשרד האוצר היו ערים לתמונת מצב זו. בשנים 2007-2010 הציג משרד הפנים למשרד האוצר פעמים אחדות את הצרכים התקציביים הכוללים של שירותי הכבאות לעת שגרה ולעת חירום, אך רק במאי 2010 הציג גם דרישה תקציבית מצומצמת לכיסוי פערים מידיים. חרף הפערים החמורים בשירותי הכבאות, משרד הפנים לא השכיל לגבש ולתקצב, בשיתוף משרד האוצר, תכנית מוסכמת שתאפשר, בין היתר, להשלים באופן מידי פערים קריטיים בשירותי הכבאות שברור כי הם חיוניים לתפקודם של שירותי הכבאות בעת חירום". וכן: "יתר על כן, עלה כי משרד האוצר התנה את מתן הסיוע התקציבי לשירותי הכבאות בכך שקודם לכן תבוצע הרפורמה הארגונית בהתאם להחלטת
הממשלה. לנוכח העובדה שבעיית הרפורמה הארגונית עדיין לא נפתרה, הליקויים החמורים בהיערכותם של שירותי הכבאות נותרו בעינם, ומאחר שהטיפול בנושא הגיע למלכוד ונעצר כליל, לא ניתן לפתור את הסוגיה ונוצר מצב בלתי-נסבל בהתחשב בצורך להיערך לתרחישים החמורים...".

מעורבות שר הפנים ח"כ אליהו ישי

1. פעולות משרד הפנים ושר הפנים בעניין הקצאת תקציב למערך הכבאות: ב-31.3.09 התמנה ח"כ אליהו ישי לתפקיד שר הפנים. בדוח המעקב על שירותי הכבאות במלחמת לבנון השנייה משנת 2010, פורטו פעולותיו ופניותיו לראש הממשלה ולשר האוצר וצוין כי על אף התכתובות והדיונים ביניהם הנושא לא הבשיל לכדי תכנית תקציבית מוסכמת להשלמת המחסור המידי והקריטי באמצעים ובמשאבים שישדרגו את מערך הכבאות. להלן סקירה של עיקרי פניות שר הפנים:

(א) בספטמבר 2009 פנה שר הפנים, מר אליהו ישי, לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, לשר הביטחון, מר אהוד ברק, לשר האוצר, מר יובל שטייניץ ולסגן שר הביטחון דאז, מר מתן וילנאי, והתריע לפניהם על המצב של מערך הכבאות ועל מחסור בהיקף של כ-400 מיליון ש"ח הנדרש לצורך התמודדות עם אירועי חירום; הוא ביקש להעלות את הנושא לדיון בקבינט הביטחוני.
בתגובתו לממצאי הביקורת ממרץ 2012 (להלן - תגובת השר) ציין השר, כי בדיון בקבינט הביטחוני שהתקיים בחודש ספטמבר 2010 הוא טען כלהלן:

"המצב שם [במערך הכבאות] הוא קטסטרופה, אני מכיר את המצב עוד כשהייתי שר הפנים, ואז, יחד עם שר האוצר סילבן שלום, עשינו כמה שינויים והתחלנו מערך של רכישת כבאיות חדשות. הרבה שנים לא הייתי שם, ושאלתי באמת חבר'ה איפה הייתם כל השנים... המצב פשוט חמור מאד ומחייב דיון דחוף בקבינט, או דיון פנימי עם ראש הממשלה, שר האוצר וסגן שר הביטחון. זה דבר שלא יכול להימשך כך. אני מבקש מראש הממשלה דיון דחוף".

(ב) באוקטובר 2009 נדונו בעיות התקציב וההצטיידות של שירותי הכבאות אצל מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר איל גבאי. הנציב דאז ציין בדיון כי נדרשים 200 כבאים, 130 רכבי כיבוי וכן מערכת מחשוב; כמו כן הוא פירט את סטטוס קידום הרפורמה. נציג אגף התקציבים שבמשרד האוצר הציג את הקשר שבין הצורך בביצוע הרפורמה לבין הצורך בהשלמת החוסרים הקיימים, וכך הוא ציין:

"אם באמת רוצים לעשות רפורמה צריך שישב צוות מקצועי ויבחן מה באמת צריך ויכריע. אם אין רפורמה - אפשר לדון נקודתית בהחרגת הקיצוץ, תוספת משאבים מינימאלית לתחנות בסכנה והמשך הדיינות בנושא רפורמה".

מנכ"ל משרד ראש הממשלה סיכם כי אגף התקציבים במשרד האוצר יכין מסמך המפרט את הצעותיו לפתרון הבעיות האמורות, לקראת דיון אצל ראש הממשלה. אף על פי כן אגף התקציבים לא הכין את המסמך כמבוקש.

(ג) באוקטובר 2009 פנה השר ישי לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו וביקש ממנו לקיים דיון דחוף בנושא מערך הכבאות וההצלה. השר ישי ציין בפניו:

"משאבי כוח האדם והציוד המיושן, פריסת תחנות ומערכות קשר ומחשוב העומדים לרשות המערך, מספקים מענה גבולי בלבד לצרכים הנדרשים לנוכח היקף ומורכבות האירועים ומפת הסיכונים שבפניהם עומדת מדינת ישראל". וכן: "אני חרד מיום פקודה בו, חלילה, יוכחו טענותיי על כך שמערך הכבאות אינו מסוגל לספק הגנה מספקת במצב חירום לאומי ובשגרה. אני חוזר ומתריע כי במצב הקיים לא נוכל לשפר את השירותים של מערך הכבאות וההצלה וברור לי שלא תהיה מוכנות מספקת לכשנידרש".

(ד) ב-30.12.09 התקיים דיון אצל ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, שבו השתתפו, בין היתר, שר הפנים מר אליהו ישי; שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ והנציב דאז רב-טפסר שמעון רומח. לדיון צרף משרד הפנים מסמך דרישות לתקציב חמש-שנתי בסכום כולל של 433 מיליון ש"ח.
מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר גבריאל מימון, ציין כי קיימים שלושה "נושאים מרכזיים דחופים לטיפול" - כוח אדם, הצטיידות בכלי רכב ותקציב.

נציב כבאות דאז, רב-טפסר רומח, ציין: "רפורמה - בשנתיים וחצי האחרונות מדברים על שינוי ארגוני. צריך לדבר ברצינות על הרפורמה ובמקביל לשפר יכולות. לא נכון לתלות את ההצטיידות ברפורמה. השרפות לא מחכות. 2 נקודות מחלוקת ברפורמה: א. זכות שביתה בנושאים מבצעיים ובניין הכוח - מניעת זכות השביתה ביציאה לאירועים וכל הקשור לאימונים ותרגולים. ב. שעות עבודה - היום 10 משמרות בחודש, 24 שעות משמרת - 48 בבית. כבאים ותיקים ימשיכו במתכונת זו, מחלוקת לגבי חדשים".

נציג אגף התקציבים שבמשרד האוצר ציין: "קיימים 2 שלבים: א. השלב המידי; ב. הרפורמה. בשלב המידי - במסגרת הקיצוץ הרוחבי קוצץ גם המערך. לאחר שאיומי השביתה גוועו הוחזר הקיצוץ והוספו תקנים. נכון לעתה אין איומי שביתה. השלב הבא - רפורמה. ב-2008 התקבלה החלטת ממשלה על רפורמה - רשות ארצית שתסדיר את כל המערך. צריך לשמור על איזונים מתאימים - אם נשפוך משאבים לא תהיה רפורמה. רמות השכר בכבאות הם מהגבוהים ביותר מבין ארגוני החירום".

שר הפנים ציין בדיון: "בשוטף צריך לתת מענה. בעד הרפורמה ולא משנה להיכן יחליטו להכפיף את מערך הכבאות אולם לא ניתן להמשיך במצב הנוכחי. אם רוצים רפורמה יש להתקדם בחקיקה. יחד עם זה, במקביל חייבים להציל את המערך".

שר האוצר ציין: "ברור לכולם שמצב הכבאות לא טוב, אבל אם הכוונה ללכת לרפורמה - משרד האוצר מעוניין לעזור ולסייע כפי שעשה ברפורמות. אם מדובר רק על שיפור המערך הקיים - נעשה כבר מעל ומעבר".

ראש הממשלה סיכם את הדיון באומרו כי "הדיון במערך הכבאות אינו מוכן לדיון בראשות רה"מ [ראש הממשלה]", והוסיף: "ע"מ [על מנת] להביא את הנושא להכרעת רה"מ יש לבצע סקרים והשוואות בינ"ל ... לאחר השלמת הנתונים יובא הנושא בפני רה"מ בפורום מצומצם".

(ה) בפברואר 2010, בעקבות הדיון אצל ראש הממשלה בדצמבר 2009, הגיש מנכ"ל משרד הפנים למנכ"ל משרד ראש הממשלה, על פי בקשתו של ראש הממשלה, מסמך המפרט את ממצאיה של בדיקה השוואתית בנושא הסטנדרדים של שירותי הכבאות במדינות שונות. מהנתונים עלה שהסטנדרדים של מערך הכבאות במדינת ישראל נמוכים בהרבה מאלה של המדינות שנבדקו.

(ו) באפריל 2010 פנה שר הפנים, השר אליהו ישי, לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו וביקש "לזרז את הטיפול במציאת פתרונות מידיים לטווח קצר וארוך". מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, השיב לשר הפנים באותו חודש:

"כדי להשלים את הרפורמה ועל פי הנחיית ראש הממשלה על משרד הפנים להכין עבודת מטה בנושאי הרפורמה בשירותי הכבאות כדי להביאה להכרעה ולאישור לפני ראש הממשלה".

(ז) ב-5.5.10, במהלך עבודת הביקורת להכנת דוח המעקב על שירותי הכבאות וההצלה במלחמת לבנון השנייה, נפגש צוות משרד מבקר המדינה עם שר הפנים, מר אליהו ישי, והתריע לפניו, על סמך החומר שנאסף בביקורת, על ליקויים חמורים בתפקודם של שירותי הכבאות לעת חירום, על אי-כשירותם, ועל היותם החוליה החלשה במערך הכולל של חילוץ והצלה. באותה פגישה ציין שר הפנים כך:

"החוליה [שירותי הכבאות] היא חלשה עד כדי כך שהיא עלולה להשבית את כל המערכת... המצב בשירותי הכבאות הוא הרבה יותר גרוע מ"חוליה חלשה" במערכת של כלל הגופים האחראים לטיפול בעורף בחירום... המצב של הפערים במוכנות לחירום של שירותי הכבאות הוא כשל מתמשך".

(ח) ב-17.5.10 הציג משרד הפנים למשרד האוצר מסמך "ריכוז הפערים המידים להיערכות לחירום" ובו נתונים מרוכזים על המחסור בתקציבים הנדרשים להיערכות לחירום אשר הסתכמו ב-672 מיליון ש"ח, ובכלל זה כ-168 מיליון ש"ח שנדרשו באופן מידי. יצוין כי החוסרים לא תועדפו על פי סדר חשיבות ולא הוצגה פריסת התקציב הנדרשת. במסמך המסכם את הדיון צוין כי "נציבות הכבאות תכין נייר שיכלול את הצורך המידי, לפי סדרי העדיפויות של הנציבות, ותעביר אותו למשרד האוצר עד... 23.5.10". עוד נקבע כי על בסיס מסמך זה יתקיים דיון נוסף בהשתתפות הצדדים, ולאחריו יתקיים דיון אצל מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

(ט) ב-20.5.10 לאחר פגישת שר הפנים, מר אליהו ישי, עם צוות משרד מבקר המדינה הודיע השר למשרד מבקר המדינה:

בנוגע למיקומו של מערך הכבאות: "במהלך הדיונים עם הכבאות העליתי בכל הפורומים כולל בדיון בראשות רה"מ את ההצעה על מיקומו של מערך הכבאות וציינתי כי מיקומו הטבעי הינו במשרד לביטחון פנים או במשרד הביטחון" (ההדגשה במקור).

בנוגע לרפורמה במערך הכבאות: "בימים האחרונים הגשתי למזכירות הממשלה הצעת מחליטים במטרה לספק פתרון למערך הכבאות". בעניין הרפורמה ציין השר: "במהלך השנה האחרונה קיימתי את הרפורמה במערך הכבאות מתוך ראיה כי גם זו דרך לפתרון ארוך טווח לבעיות המערך. במהלך היישום וקבלת ההחלטות לרפורמה, קיימות בעיות שהבעיה המרכזית היא הזכות לשביתה וזו בעיה שהנגזרת המבצעית שלה בעייתית. מנכ"ל המשרד מקדם את הפיתרון במקביל, אך הנ"ל לא יביא את הפתרון הרצוי אלא יחייב השלמות תקציבים...".

(י) בהמשך לדיון מ-17.5.10, ב-26.5.10, התקיים דיון בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, שבו השתתפו, בין השאר, מנכ"ל משרד הפנים מר גבריאל מימון, הנציב רב-טפסר שמעון רומח, הממונה על השכר במשרד האוצר מר אילן לוין ונציגים מאגף התקציבים.

בדיון הציג משרד הפנים חומר רקע על מצב מערך הכבאות וטבלאות השוואתיות מול מצב מערכי הכיבוי בעולם. עוד הוא הציג מסמך "היערכות לחירום - ריכוז פערים מידיים". ובו דרישות תקציב ותקן לצורך הצטיידות שוטפת ומידית ודרישת תקציב פיתוח להצטיידות רחבה יותר. המסמך פרט את המצב הקיים אל מול התקן הנדרש, העלות המשוערת וסדר עדיפות להצטיידות.

על פי המסמך, הפער הכולל בתקציב הפיתוח עמד על סך של למעלה מ-603 מיליון ש"ח (מזה
כ-172 מליון ש"ח כפער ל"השלמה הכרחית"), והפער הכולל בתקציב השוטף, שנדרש כ"תוספת לבסיס התקציב" עמד על 70 מיליון ש"ח (מזה כ-11.5 מליון ש"ח כפער ל"השלמה הכרחית") בין היתר כללה הדרישה הכוללת לתקציב הפיתוח - הצטיידות ב-128 כלי רכב בהיקף של למעלה מ-200 מיליון ש"ח, בינוי תחנות כיבוי בהיקף של כ-52 מיליון ש"ח, מערכת קשר ארצית בהיקף של 100 מיליון ש"ח, היערכות לרעידות אדמה - כ-111 מיליון ש"ח, הקמת בית ספר לכבאות - 100 מיליון ש"ח, אמצעי מיגון לפרט - 6 מיליון ש"ח ופרויקט מחשוב ארצי - 15 מיליון ש"ח. הדרישה הכוללת לתקציב השוטף כללה גיוס של 70 כבאים בהיקף של 66 מיליון ש"ח, הפעלת מוקד מבצעים - 1.5 מיליון ש"ח, ביצוע אימונים ותרגילים - 2.5 מיליון ש"ח. סך הפער הכולל שהוצג במסמך עמד על כ-673 מליון ש"ח מזה כ-183 מליון ש"ח שהוצג כפער הנדרש להשלמה הכרחית. להלן יפורטו העמדות שהוצגו בדיון:

מנכ"ל משרד ראש הממשלה ציין בדיון כי "יש לטפל בשני נושאים במקביל: 1. הרפורמה
2. טיפול בפערים מידיים להצבת המערך על הרגליים. המהלכים אינם תלויים זה בזה".
מנכ"ל משרד הפנים ציין כי הפער הקיים בצורכי ההצטיידות (לא כולל כוח אדם) עמד על 180 מיליון ש"ח וכי "בתקציב של כ-70 מיליון ש"ח לשנה, במשך שלוש שנים ניתן יהיה לצמצם את הפערים הקריטיים (כולל כ"א)".

נציג אגף התקציבים ציין כי בדיון מוקדם [ב-17.5.10 כאמור] "עם נציגי משרד הפנים והכבאות הוצגה תוכנית כוללת לפיתוח, שוטף ומרכיב מידי. יש הסכמה שצריך ללכת למענה מידי -MUST ויש כוונה שעם התקדמות הרפורמה יהיה דיון על תקציב רב-שנתי" כן הוא ציין שהדרישה עמדה באותו דיון על 168 מיליון ש"ח וכי "בסיכום הדיון נותר פער של 70-80 מש"ח לכלי רכב, תנאים לוגיסטיים, מחשוב ואימונים", "מהם התבקש משרד הפנים לרדד". הוא הוסיף "היום בא משרד הפנים ולא רק שלא רידד אלא עלה מ-168 ל-183 מיליון [ש"ח]".

מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר גבאי, סיכם את הדיון וציין כי יש להתקדם בעניין הרפורמה ובכלל זה להפיץ את תזכיר החוק עד 15.6.10, וכי בעניין "צמצום הפערים השוטפים - משרד הפנים ומשרד האוצר יגיעו להסכמות בתוך שבוע ימים בדבר הצרכים התקציביים והמקורות לכך ל-3 השנים הקרובות. בהעדר הסכמה יובא הדבר להכרעת הממשלה בישיבתה המתוכננת ל-13.6.10". הדיון בממשלה התקיים בסופו של דבר ב-4.7.10 והביא, בין היתר, להקצאת תקציב של 100 מיליון ש"ח לטובת מערך הכבאות.

(י"א) לפי הצעת מחליטים, שהכין שר הפנים ביוני 2010 , נדרשת תוספת תקציב בסך של 813 מיליון ש"ח בפריסה רב-שנתית, לשנים 2010-2015, מתוך זה 626 מיליון ש"ח תקציב תוספתי
לצורכי פיתוח ורכש ולשיפור המוכנות לחירום ו-187 מיליון ש"ח תוספת לבסיס התקציב, לצורכי תגבור כוח אדם ופעולות אימון ותרגילים. יודגש כי, הצעת המחליטים של השר אינה כורכת את התוספת התקציבית הנדרשת בביצוע רפורמה, אף שהחלטת הממשלה האחרונה למועד זה, בעניין מערך הכבאות (החלטה מס' 3484 מ-11.5.08) עסקה בשני הנושאים - רפורמה ותוספת תקציב.

(י"ב) בתגובת השר הוא ציין כי בדיון בקבינט הביטחוני ב-4.7.10 הוא חזר והתריע פעם נוספת:

"על מצבו הקשה של מערך הכבאות, על העדר הטיפול של ממשלות ישראל השונות שהביאו להזנחה של מערך הכבאות, שחייב נקיטת פעולות מידיות תוך מציאת פתרונות תקציביים".

וכך הוא אמר בדיון:

"המצב שם קטסטרופאלי לגמרי, כאילו אין מערך כבאות בישראל. ...משרד הפנים רואה בעדיפות גבוהה וראשונה עניין הכבאות, אבל אני מראש אומר, שאם אני אבקש מראשי ערים, כמו למשל רעננה ותל אביב, את חלקם, לא תהיה להם בעיה. אם אבקש מראשי ערים שלא שלמו משכורת כבר חודשים, את חלקם, הם לא ישלמו, ואז חזרנו בחזרה להיות בלי מערך כבאות ואז משרד הפנים צריך להוציא מכספו, שאין לו, שהוא לא נותן מענקי איזון...לכן, הצורך שלנו בתוספת תקציב הוא כל כך אמיתי וזועק, זה אחד המקרים הכי זועקים שיכולים להיות".

(י"ג) ב-24.10.10 פנה השר ישי פעם נוספת לראש הממשלה מר בנימין נתניהו ודרש לקיים "דיון מקיף להיערכות העורף" .

(י"ד) ב-9.11.10 הגיש השר ישי הצעת מחליטים נוספת לתקציב תוספתי של 460 מיליון ש"ח לצורך "שדרוג יכולתו של מערך הכבאות וההצלה למתן מענה לאיומים הקיימים בשגרה ובחירום" באמצעות פיתוח, רכש ותגבור בכוח אדם. מקורות המימון שנדרשו לכך היו ממשרד האוצר. ההצעה לא נדונה בממשלה.

(ט"ו) בתגובת השר הוא צטט מדבריו של שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ מדיון בוועדה לביקורת המדינה מ-14.12.10, ימים ספורים לאחר שוך השרפה בכרמל:

"אני רוצה להגיד לזכותו של שר הפנים הנוכחי, שר הפנים אלי ישי, שהעלה את הנושא הזה פעם, פעמיים ושלוש, גם בממשלה, גם בקבינט, גם כלפי ראש הממשלה, וגם כלפי שרים אחרים. ... עמדת האוצר לדורותיו, ולא חשוב אם היה שר אוצר ממפלגה כזאת או אחרת, הייתה תוספת תקציב עם רפורמה ושינוי מבני."

ניתוח הפעולות של השר ישי בתקופת כהונתו הנוכחית מעלה, שהוא אכן נקט פעולות על מנת לפתור חלק מהבעיות הנוגעות לבניין הכוח של מערך הכבאות, אולם הוא התמקד אך ורק בהשגת המשאבים הנדרשים לשם כך ובעיקר לצורך גיוס כוח אדם ולהצטיידות, ולא עמד על מרכיבים אחרים הכרחיים כמו מידת כשירותו המבצעית של המערך, ובכלל זה - מוכנות לאירועים חריגים, הכשרות, אימונים ותרגילים של כוחות הכיבוי; על פי גישת השר ישי, לשם הבראת מערך הכבאות נדרש פיתרון כולל ומושלם אשר מותנה רק בכך שהממשלה תחליט להקצות לכך תקציב תוספתי בהיקף ניכר. בהתאם לגישתו, פנה השר ישי, בעניין זה, כמה וכמה פעמים לראש הממשלה ולמנכ"ל משרדו ואף יזם דיון עמם שבו השתתף גם שר האוצר. השר ישי, כמו הנציב, שב והעלה את דרישותיו לתכנית כוללת שבה יש להקצות משאבים לכל המרכיבים: תכניתו כללה דרישה לתוספות עתירות תקציב - מאות מיליוני ש"ח, להצטיידות רחבת היקף ולגיוס מאות כבאים חדשים. זהו פיתרון שהוא בבחינת "הכול או לא כלום". אולם, עד מאי 2010, השר לא פעל להבחנה בין הצרכים לשיפור מוכנותו של המערך בטווח הארוך במסגרת התכנית הכוללת האמורה ובין הצרכים המידיים שמענה להם עשוי היה לשקם את המערך כבר בטווח הקצר - בייחוד להגביר את כשירותו המבצעית ולשפר את יכולות הפיקוד והשליטה שלו; מדובר בפעולות הכרוכות בהשקעת משאבים קטנה בהרבה יחסית לתוכנית הכוללת. אולם, עוד לפני מאי 2010 וכן בתקופה שאחריה, השר לא גילה נכונות לבחון אפשרות לאתר מקורות מימון מתוך משאביו הפנים-משרדיים, למימון לפחות לחלק מהצרכים הדחופים שבדרישותיו התקציביות והוא גם לא הציע תכנית למימון משותף מתוך תקציבי משרדו ומתקציבי משרד האוצר.

השר גם לא דרש מהכפופים לו לקיים עבודת מטה משולבת עם נציגי משרד האוצר על מנת לדון בעניינים אלו ולנסות להגיע לכלל תוכנית המוסכמת על שני הצדדים. לדעת משרד מבקר המדינה היה על שר הפנים להתעדכן באופן שוטף בנוגע להתקדמות בטיפול של דרגי העבודה, להתערב בנושא כאשר נדרש ולהטיל את מלוא כובד משקלו ומעמדו הרם בממשלה כדי לקבל הכרעה בעניינן של המחלוקות שלא יושבו על ידי דרגים נמוכים יותר. מהמסמכים שהומצאו לביקורת לא נמצא גם שהשר ישי יזם פגישת עבודה שלו עם שר האוצר על מנת לקדם את התהליך. יודגש באשר לכך - כי דברים אלו, בנוגע לייזום עבודת מטה משותפת ודיאלוג בין השרים, מופנים גם לשר האוצר ולמשרדו והם מפורטים ומודגשים בהמשך.

בסופו של דבר, רק לאחר שנציגי משרד מבקר המדינה הבהירו בפני השר ישי, בתחילת מאי 2010, את חומרת הליקויים שנמצאו בביקורת שנעשתה באותה עת ולאחר שהתקיים דיון בנושא עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הביאה פעילותו של שר הפנים, ב-4.7.10, כ-15 חודשים לאחר שהוא התמנה לתפקיד, לקבלת החלטת ממשלה (מס' 1904) ולפיה יוקצו 100 מיליון ש"ח לטובת המערך מתקציבי משרד הפנים, הרשויות המקומיות ומשרד האוצר.

2. מעורבות שר הפנים בסוגיית המוכנות וההיערכות המבצעית של מערך הכבאות: עוד בדוח על שירותי הכבאות במלחמת לבנון השנייה ציין מבקר המדינה בנוגע לסוגיית המבנה הארגוני של מערך הכבאות הפוגעת ביעילותו כי "עד שיימצא פיתרון כולל לסוגיית המבנה הארגוני של מערך

הכבאות, על משרד הפנים להקים מנגנון שיאפשר לו להפעיל את המערך בעת חירום ביעילות באמצעות הסמכויות שמעניק לו החוק". בדוח המעקב על שירותי הכבאות במלחמת לבנון השנייה משנת 2010 צוין כי לא נמצא "שמשרד הפנים דן בהמלצת מבקר המדינה... לפיה יש להקים, כפיתרון ביניים, מנגנון להפעלת מערך שירותי הכבאות בעת חירום" .

מתוך המסמכים שהומצאו במהלך הביקורת הנוכחית עלה כי אף ששר הפנים, מר אליהו ישי, היה ער לכך שבמערך הכבאות יש מחסור ממשי בציוד ובכוח אדם ואף מחסור באמצעים לפיקוד ושליטה כמו: היעדר יחידת מבצעים, היעדר מערכת מחשוב ואי-התאמה של מערכת הקשר הארגונית לצרכים שעליה למלא, הוא לא ירד לעומק הנושא; הוא לא התעניין בנושא זה ולא יזם דיונים שבהם מנכ"ל משרד הפנים והנציב יציגו לו את התפיסה האסטרטגית של מערך הכבאות, את הסיכונים שעל המערך להיערך להם, את אופן היערכותו ומידת מוכנותו והיערכותו המבצעית לאותם סיכונים, בייחוד בכל הנוגע לאירועי שרפות שעלולות להתפשט עד לכדי סיכון ממשי לחיי אדם ולרכוש.

לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמערך הכבאות הוא חלק ממרכיבי החירום של מדינת ישראל, אשר מטרתם לתת הגנה ראויה לכלל הציבור, היה על השר ישי לדרוש שתוצג לפניו התכנית להשתלבות המתוכננת של המערך במערכת ארגוני החירום של מדינת ישראל. כמו כן היה עליו לדרוש שיוצגו בפניו הלקחים הנוגעים למערך אשר הופקו ממלחמת לבנון השנייה ומהתרגילים המשולבים של כוחות החירום "נקודת מפנה" - תרגילים שהממשלה כולה הייתה ערה להם ורבים ממשרדיה ובהם משרד הפנים, אף השתתפו בהם. צורך זה מתחדד במיוחד לנוכח העובדה שהשר היה ער למגבלות ולבעיות, שמקורן בכך שהמערך מבוזר ופועל ללא מטה פיקוד ושליטה מרכזי, ודווקא בשל כך היה על המערך לגבש במסגרת הקיים, תפיסה של פיקוד ושליטה. השר לא השכיל לדרוש שתפיסה זו תוצג לפניו, ולכן נבצר ממנו לזהות את אותם חוסרים שאילו הושלמו היה ביכולתם לשפר את היכולת המבצעית של מערך הכבאות גם נוכח החוסר בציוד ובכוח אדם.

היעדר ירידה לעומקם של הדברים בא לידי ביטוי גם בסוגיית הכיבוי האווירי. כזכור, בתקופת כהונתו הקודמת של שר הפנים אליהו ישי, בשנת 2002, הוא התנגד להחלטה להפסיק את הפעלת מסוקי היסעור של חיל האוויר בכיבוי שרפות יער; אולם מאז התמנה באפריל 2009 לתפקיד זה שנית, הוא לא עסק בכך ולא עמד על מידת המוכנות של הכיבוי האווירי כדי שזה ימלא את ייעודו. היעדר עשייה וחוסר העמקה זה של השר בעייתיים במיוחד נוכח ההבנה כי נבצר ממערך הכבאות, במצבו כפי שתואר, להתמודד כראוי עם שרפות בהיקף גדול, וכי רק באמצעות כיבוי מהאוויר ניתן לחפות על הבעיות הקיימות של מערך הכיבוי הקרקעי. הוא לא השכיל לדרוש מהנציב להציג את מצב מערך הכיבוי האווירי ואת מגבלות מוכנותו ולא קיים דיון בעניין זה, שבו יידונו הנושאים האמורים ותיקבע המסגרת התקציבית ההולמת לפעילותו.

טענות שר הפנים ח"כ אליהו ישי

1. בהתייחסותו לממצאי הביקורת, כפי שהוצגו בפניו בטיוטת הדוח, הודה השר בכך שלא היה ער לאי-מוכנותו היומיומית והשוטפת של מערך הכבאות, כפי שתואר לעיל; וכך הוא ציין בפגישה בינו לבין מבקר המדינה מ-8.11.11:

"חלק גדול מהדברים אגב אני כשר הפנים אפילו לא יודע מהם. משום שבדיונים עם הכבאות, לא מכניסים אותי לפרטים, לרזולוציות מקצועיות. אני מקבל מקצין הכבאות, מנכ"ל המשרד את המצוקה שיש בגדול".

וכן: "עכשיו אני שומע דברים שאני כשר לא עודכנתי עליהם בכלל. הדרג המקצועי צריך להציב בפניי מה הבעיות, מה בסדר מה לא בסדר ולא משנה באיזה רזולוציה, כל פרט. שיעדכנו אותי בפרטי פרטים מה חסר, אימונים, חסר זה, חסר זה".

משרד מבקר המדינה מעיר כי קשה לקבל את טענת שר הפנים, מר אליהו ישי, כי כל עוד הדרגים הכפופים לו לא הביאו את הנושא לשולחנו, לא היה עליו לפעול. לא זו בלבד שעצם המודעות לבעיה בתחום הכבאות מחייבת פעולה של שר הפנים, אלא שהוא גם הנושא באחריות לארגון ולתפקוד הלקויים של משרדו, לנוכח העובדה שנושאים בתחום סמכותו אינם זוכים לטיפול ואינם מובאים לפניו.

לדעת משרד מבקר המדינה דווקא משום שמדובר במערך מציל חיים, חיוני שהשר יתעניין ויתעמק בפעולות המערך. ניתן להניח שאילו הוא היה מתעניין בנושא הוא היה נותן את הדעת על צורך בנקיטת אמצעים מתאימים לקידום פני הסכנה הצפויה. היה עליו ליזום פעולות המתחייבות מהצורך שהמערך יהיה מוכן לאירועים חריגים ולא להמתין שהנושא יבוא אל שולחנו. חוסר מעורבותו של השר ישי מבחינת המוכנות המבצעית של מערך הכבאות, והעובדה שעל אף ההתראות שהופיעו בדוחות הוועדות השונות ועל אף שהוא היה מודע לאי מוכנות המערך ומצבו ה"קטסטרופאלי" כדבריו, מעידים על חוסר שימת לב למשמעויות של חומרת הסכנה ושל ההמתנה לתוספת התקציב זאת בשעה שנדרשה מעורבותו הפעילה והישירה בהתנהלות של מערך הכבאות ונקיטת פעולות שהיו בידיו בכדי לתת מענה פנים-ארגוני ולו מענה חלקי. אין מדובר בחוכמה שלאחר המעשה, אף לא בתרחיש בלתי צפוי, שכן "הכתובת הייתה על הקיר" - הוא עצמו התריע על כך; כמו כן רבות הוועדות והדוחות שגם הן שבו והתריעו על הבעייתיות שבהתנהלות מערך הכבאות ורבות שרפות העבר, לרבות אלו שאירעו במהלך מלחמת לבנון השנייה, כל אלו חייבו את שר הפנים לפעול ביתר מרץ ובנחישות על מנת לטפל בסוגיית מוכנותו המבצעית של מערך הכבאות.

2. בהתייחסות של שר הפנים, מר אליהו ישי, לממצאי דוח הביקורת ובהסבריו למבקר המדינה הוא הדגיש גם את חלקם של אחרים בעניין האחריות למצבו של מערך הכבאות. בין היתר הוא ציין כלהלן:

(א) האחריות היא של הממשלה ובה משרד האוצר וכן של ארגון הכבאים: לדעת השר "אין להטיל על משרד הפנים והשר העומד בראשו, מקום בו תהליכים לקראת רפורמה במערך הכבאות
נתקלו בחסמים מצד משרדי ממשלה שונים (במיוחד מצד משרד האוצר) וגורמים אחרים כמו ועד ארגון הכבאים" .

(ב) אשר למשרד האוצר: השר ציין כי לדעתו "שר הפנים ביחד עם עובדי משרד הפנים נקטו בכל הפעולות שהיו לאל ידם כדי לקדם את כל הפיתרונות לפערים שהובאו לידיעתם על ידי גורמי מקצוע במערך הכבאות וההצלה. אלא מדיניות שהייתה נהוגה על ידי משרד האוצר מנעה את קידום הפעולות באופן משמעותי" .

(ג) האחריות היא של מערך הכבאות: לדעת השר תחום המוכנות המבצעית של מערך הכבאות הוא באחריות הבלעדית של המערך עצמו. הוא הדגיש כי מתזכיר הצעת חוק שירותי הכבאות וההצלה, התשע"א-2011 "ניתן ללמוד כי הסמכות המבצעית הייתה ונותרה של מערך הכבאות".

(ד) האחריות היא של המשרד לביטחון הפנים והמשטרה: השר הטיל את האחריות לניהול האירוע כולו, ובכלל זה לפיקוד ולשליטה באירוע, על המשרד לביטחון הפנים ובכלל זה על המשטרה: "כידוע, ניהול האירועים, הפיקוד, השליטה, תיאום הכוחות וקביעת סדרי העדיפויות הינו בתחום סמכות המשרד לביטחון הפנים במצב שגרה" .

(ה) האחריות היא של המשרד להגנת הסביבה ושל משרד החקלאות: השר טען שלא הוא ולא משרד הפנים אחראים להבטיח מניעה של פריצת אש ביערות: "פארק הכרמל נמצא באחריות שני גופים עיקריים: קק"ל (באחריות משרד החקלאות) ורשות הטבע והגנים (באחריות המשרד להגנת הסביבה). גופים אלו מופקדים חוקית וארגונית על תכנון היער ותחזוקתו.... מובן שלמשרד הפנים אין סמכות וממילא חובה או אחריות לתחומים אלו" .

(ו) אשר לאחריות משרד הפנים והשר העומד בראשו: באי כוחו של השר ישי ציינו בתגובתם מ-7.12.11 בנוגע לאחריותו הכוללת של השר לנעשה בתחום משרדו: "...להנהלת המשרד ולשר ישנם, ככלל מספר תפקידים ברורים: התווית מדיניות, השגת משאבים והקצאתם, ממשק עם גורמי ממשל אחרים בעיקר משרדי ממשלה, הפעלת סמכות: התקנת תקנות, פיקוח ובקרה". השר ציין בתשובתו : "...אין להנהלת משרד הפנים, ודאי שלא לשר הפנים, כל חובה לנושא המבצעי גופו, ואף לא לנושא תיאום, פיקוד ושליטה. לפיכך כל הפעולות שננקטו על ידי הנהלת המשרד והשר נבעו מתחושת אחריות להצלת חיים, הגם שלא הוכרז כל מצב המחייב את המשרד לנקוט פעולות ייחודיות". הוא הוסיף "כך או כך, אין לגורמי משרד הפנים כל נגיעה ישירה או עקיפה לאירוע, למעט היערכות ומוכנות. בשום חוק ו/או החלטת ממשלה ו/או נוהל אין להנהלת משרד הפנים, ודאי לא לשר הפנים, אחריות ישירה או עקיפה לתפקוד הכוחות, לתיאום לפיקוד או לשליטה על הכוחות, בעת אירועי שגרה (ההדגשה אינה במקור)" .

(ז) בלית בררה, יש להעביר למשרד לביטחון הפנים את האחריות למערך הכבאות: השר ישי הדגיש לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי הוא נקלע למצב שבמסגרת המשאבים והנסיבות שנוצרו נבצר ממנו לתת פתרון לסוגיית מערך הכבאות ועל כן, בלית בררה, הוא הציע להעביר את
האחריות למערך למשרד לביטחון פנים. השר ישי ציטט מתוך דבריו בישיבת הממשלה מ-4.7.10: "אני מוכן ללכת פה עם האוצר עד הסוף, אפילו אם יחליטו לקחת את כיבוי האש ממשרד הפנים ולהעבירו למשרד לביטחון פנים, או לכל משרד אחר. מבחינתי אני דואג לכך שיהיה שירות טוב לאזרחי מדינת ישראל. אין לי שום עניין של אגו וכבוד בשאלה איפה זה יהיה. אני חושב שנכון יהיה לתקצב זאת באחריות, עם תקנים, עם תקציב, לטובת אזרחי מדינת ישראל. מצידי, קחו את זה ממשרד הפנים. למרות שזה לא פופולארי לומר את זה, אין לי בעיה".

לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת שר הפנים בשאלת האחריות למערך הכבאות משקפת גישה ולפיה אף שעל פי החוק שר הפנים הוא שמופקד על חוק הכבאות , ובכלל זה על הסדרת פעילותן של רשויות הכבאות, הרי שהאחריות עצמה לתפעול התקין של המערך מוטלת, לתפיסתו, על אחרים; אחריותו מסתכמת בקביעת מדיניות, בהשגת משאבים ובהקצאתם, בממשק עם גורמי ממשל, בקביעת תקנות ופיקוח ובקרה. נוסף על כך, כפי שציין השר, הוא סבור שיש לו "נגיעה" לעניין ההיערכות והמוכנות של מערך הכבאות. עולה מתוך הסברי השר שאף לשיטתו, תפקידו של השר - כולל אחריות לפיקוח ולבקרה על מערך הכבאות אך גם אחריות להיערכותו ולמוכנותו; אולם מהשתלשלות העניינים עולה כי בפועל השר לא מילא את תפקידו זה. טענותיו של השר יש בהן משום "גלגול האחריות" ממנו לאחרים - לדרג המיניסטריאלי או לדרג הפקידותי - אלו טענות לא ראויות ויש בהן התנערות מאחריות.

עם זאת, יש לציין לזכותו של שר הפנים מר ישי, כי הוא אכן הצליח במקום בו אחרים לא הצליחו - להביא את מצוקת מערך הכבאות לדיון אצל ראש הממשלה ולקבל החלטת ממשלה בדבר מתן תוספת תקציבית בת 100 מליון ש"ח להשלמת חוסרים מהותיים בתקציב מערך הכבאות. רק לאחר מכן, אסון השרפה הטרגי בכרמל דרבן את הממשלה להחליט, כי תינתן עוד תוספת תקציבית נכבדה למערך הכבאות, תוקם טייסת כיבוי אש מהאוויר וכי יגובש תזכיר לחוק חדש שיסב את מערך הכבאות לרשות לאומית.

שר הפנים אחריות כוללת למערך הכבאות מתוקף אחריותו ליישום חוק הכבאות; כשר הפנים, השר ישי הוא חבר בכיר בממשלה ובכלל זה בקבינט הביטחוני; השר ידע על הבעיות הקשות של מערך הכבאות שמקשות עליו לפעול ואשר פוגעות במוכנותו המבצעית; אולם הוא התייחס לבעיות אלו אך ורק בהקשרן התקציבי ולכן "גלגל" אותן לפתחם של שר האוצר וראש הממשלה; השר לא עשה מאמץ לטפל באותן בעיות דחופות וקריטיות באמצעות איתור מקורות מתוך משאבי משרד הפנים; השר גם לא עסק במהות תפקידו של מערך הכבאות - הוא לא עמד על האסטרטגיה המבצעית של המערך ובמידת מוכנותו והוא לא קבע סדר עדיפויות להשלמת החוסרים במשאביו לנוכח הסיכונים שהמערך יידרש להתמודד עמם; בכך הוא שימש למעשה כמוציא ומביא של הדרישות לתוספת תקציב. השר לא יכול להתנער מאחריותו לביצוע מעקב, בקרה ופיקוח ולהניח שהוא יכול לצאת ידי חובה על ידי דרישות מהממשלה לתוספת תקנים ותקציב, תכופות ככל שיהיו; בייחוד לנוכח העובדה שהדרישות שהגיש היו כוללניות.

לדעת משרד מבקר המדינה, הכשלים הידועים של מערך הכבאות, אשר שבו ועלו בדוחות של הוועדות ובדוחות מבקר המדינה, היו צריכים לשמש תמרור אזהרה לשר הפנים, וחייבו אותו להיות קשוב ומעורב באופן פעיל במוכנות של המערך ולהיות ערני לאופן תפקודו ולכשירותו השוטפת; היה עליו לפעול מתוך הנחת יסוד שכיון שמדובר במערך שתכלית קיומו היא הצלת חיים חלה עליו, כשר הממונה, אחריות כפולה ומכופלת, בנוגע לתפקוד הנאות של המערך הכפוף לו וליזום פעולות שיאפשרו שיפור מידי במוכנותו. השר עצמו הדגיש לפני מבקר המדינה וצוותו ב-8.11.11 כי מצב הכבאות "קטסטרופאלי"; הוא ציטט גם מתוך דבריו שלו בישיבת הממשלה מ-4.7.10 כלהלן: "המצב שם [במערך הכבאות] הוא קטסטרופאלי לגמרי, כאילו אין מערך כבאות בישראל, יש שם הזנחה של 44 שנה. זה באמת מחייב טיפול מאד יסודי, רפורמה מקיפה". דווקא השימוש בביטוי "קטסטרופה" לתיאור הסכנה הנשקפת לציבור, שבו נקט השר ישי כמה וכמה פעמים, מלמד שהשר היה ער לחומרת המצב, שבגינה נשקף סיכון לחיי אדם ולרכוש. יש להצטער שאת התובנה בדבר הסכנה האמורה, שהיה ער לה, הוא לא הביא לידי ביטוי בהעמקה מצידו במוקדי הסוגיות, בקביעת סדרי עדיפות ובתרגומם לדרישת תקציבים הכרחיים שיכלו לאפשר את הטיפול הראשוני הנדרש, כפי שנסקר.

מעורבות שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ

התניית שר האוצר ומשרד האוצר לתוספת תקציב בביצוע רפורמה

כפי שצוין לעיל התנה משרד האוצר את התוספת התקציבית למערך הכבאות, שאותה הגדירו הנציב והנהלת משרד הפנים כתוספת לצרכים דחופים וקריטיים, בביצוע רפורמה. כידוע, רפורמות עמוקות, בדומה לזו שיש לבצע במערך הכבאות, מחייבות תהליך ארגוני רחב היקף, שבמסגרתו מתקיים משא ומתן עם גורמים מרובים ונלווה לו, בדרך כלל, צורך בהקצאת משאבים כספיים נכבדים. מדובר, בין היתר, בהעברת המערך הקיים ממערך מוניציפלי מבוזר למערך ארצי-לאומי, תוך הסבת עובדי איגודי הכבאות המועסקים על ידי הרשויות המקומיות לעובדי מדינה. תהליך זה מחייב שינוי של מערכת כללי העבודה הן בנוגע לשרשרת הפיקוד והכפיפות והן בנוגע להיבטים
הפרופסיונאליים הנלווים לכך. בהיות התהליך כה מורכב הוא מחייב קשב מוגבר מצד משרד האוצר והעומדים בראשו.

טענות שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, ומשרד האוצר

בתגובת שר האוצר ומשרדו לממצאי הביקורת, מאוקטובר 2010 וממרץ 2012 הם פרטו ונימקו את עמדתם וכן התייחסו לתחומי האחריות של שר האוצר ומשרדו ולאחריות של הגורמים האחרים. להלן הפירוט:

1. על תפקיד שר האוצר: השר הדגיש כי תפקידו הייחודי הוא לשמור על מסגרת התקציב: "תפקידו של שר האוצר, כחבר בממשלת ישראל, שונה במהותו מתפקידו של כל שר אחר. מצד אחד כוללת ממשלת ישראל כעשרים שרים ומשרדים, שכל אחד מהם מופקד על תחום פעילות מסוים ושואף להגדיל את נפח המשאבים המוקצים לטובת אותו תחום מתוך העוגה הכוללת. מצד שני, ניצב משרד אחד ויחיד שתפקידו לשמור על המסגרת התקציבית והכלכלית הכולל, כנגד הדרישות והלחצים המופנים מכל עבר, מוצדקות ככל שתהיינה" . וכן: "ככלל שר האוצר אינו מופקד על יצירת שינויים תקציביים אצל המשרדים הביצועיים, דבר שנמצא באחריות אותם משרדים. שר האוצר מופקד על שמירת מסגרת התקציב, ואין הוא מוסמך - כשהוא עצמו - לאשר תוספות תקציביות מהותיות, אלא בהחלטת ממשלה, ולעיתים אף בתהליך של חקיקה" .

2. התניית רפורמה: השר הבהיר את עניין ההתניה של תוספת תקציב בתנאי בביצוע רפורמה כלהלן: "בכל הקשור לשירותי הכבאות של מדינת ישראל... מדוחות מבקר המדינה וממספר ועדות חקירה, אשר ישבו על המדוכה ...עלתה תמונה ברורה של ליקויים חמורים במערך זה", וכן: "ליקויים אלה כללו גם בזבוז כספים שלא לצורך ופגיעה חמורה במינהל התקין. דווקא בשל הבנת האוצר את חיוניותו של המערך, ואת הצורך הדחוף בהפיכתו למערך מתקדם ואיכותי, דחף משרד האוצר (בתקופתי ובתקופת השרים שקדמו לי) לביצוע רפורמה מקיפה במערך זה, תוך נכונות להקדיש לטובת מהלך זה השקעה תקציבית כבדה" (ההדגשה במקור).

3. תפקידו של משרד האוצר בנוגע לרפורמות: שר האוצר טען בתשובתו כי ביצוע רפורמה מחייב פעמים רבות הקצאת תקציב משמעותי אולם, "עצם אזכורו של משרד האוצר בהחלטות משמעותיות, אין בו כדי ללמד על אחריותו של משרד האוצר לביצוען. וכן: "גם אם נוקטת החלטת ממשלה מסוימת כלפי משרד האוצר ומשרד המשפטים במינוח 'אחריות משותפת לביצוע רפורמה' אין בכך כדי לשנות סדרי משטר ועולם נוהגים, לפיהם המשרד הביצועי מוביל את הרפורמה בתחומו, ואילו משרד האוצר ומשרד המשפטים מטפלים במענה התקציבי והמשפטי" (ההדגשה במקור).

4. האחריות היא של משרד הפנים: כחבר בצוות המשותף שנקבע לצורך שינוי החקיקה בנוגע לרשות הכבאות, אשר כלל את נציגי שר הפנים שר האוצר ושר המשפטים, ציין השר - "מובן כי אין בהקמת הצוות הבין-משרדי הכולל את משרד האוצר בהקשר נקודתי זה, משום העברת אחריות הביצוע אל משרד האוצר. ההובלה של הרפורמה הייתה ונותרה אחריות משרד הפנים. הקמת הצוות המשותף, ובו נציג האוצר - כמשרד שדחף כל השנים למימוש הרפורמה - נועדה אך

להבטיח את מימוש אחריותו זו של משרד הפנים" . וכן: "רפורמות מבניות יכולות להתקיים רק במשטר המוודא, כי תקציב משמעותי יוענק רק לצורך מימוש הרפורמה. כל התנהלות אחרת מובילה לאי-ביצוע הרפורמה, אשר ביצועה נתקל פעמים רבות בהתנגדות של עובדים, של ציבור מסוים, ואף של משרד ביצועי המעוניין בשימור דרכי פעולה לא יעילות. במיוחד נכונים הדברים בכל הנוגע למערך הכבאות, שהינו מערך המשולב בשלטון המקומי. כל העברת תקציבים לרשויות מקומיות, ללא בקרה קפדנית על שימוש בכספים, הוכיחה את עצמה משך שנים כהרת אסון ובזבזנית" .

5. משרד הפנים לא הציב את צורכי מערך הכבאות בסדר עדיפות תקציבי הולם: לצורך הדגשת העובדה שמשרד הפנים עצמו לא מצא לנכון להתייחס לצורכי התקציב של מערך הכבאות כצורך חיוני ציין שר האוצר: "עובדה היא, כי משרד הפנים לא התייחס במהלך הכנת הצעת התקציב לשנים 2009-2010 לצרכים 'מצילי חיים' במסגרת הצעות ודרישות התקציב של מערך הכבאות, גם לא במובחן מתקציבים שניתן להתנותם ברפורמות. ... לא נטען בעת גיבוש התקציב האמור, כי קיימות סוגיות שעניין הצלת חיים בתקציב הכבאות, שיש לתת להן דגש מיוחד, ומשרד הפנים לא הציב תחום זה כתחום עבודה מרכזי (ההדגשה במקור).

6. משרד הפנים יכול לבצע העברות תקציב לטובת מערך הכבאות: משרד האוצר הדגיש כי שר הפנים ומשרדו יכלו לפנות לאוצר בבקשה להעביר תקציבים פנימיים לטובת מערך הכבאות, אך הם לא עשו זאת: "ככל שנתקל משרד ממשלתי בצורך מידי באחד מתחומי פעילותו, נדרש הוא, כחלופה ראשונה, לבחון את האפשרות ליתן לו מענה מתוך תקציבו, בדרך של הסטת תקציבי והתאמתו לצרכים" .
בתשובתו ממרץ 2012 הדגיש שר האוצר את העובדה שבשנת 2009 לא נוצל כל התקציב אשר עמד לרשות הכבאות וכי משרד הפנים יכול היה לנצל עודפים אלו: "באותו עודף ניתן היה לרכוש למשל, מאות טונות של חומרים מעכבים" . השר הוסיף וציין כי "אכן, לשם ביצוע הסטה תקציבית יש לקבל את אישור משרד האוצר, אך האחריות לדרישה לבצע הסטה היא על המשרד הביצועי, ולא על משרד האוצר" (ההדגשה במקור).

משרד האוצר הוסיף בתשובתו כי "להבדיל ממשרדים רבים אחרים, נהנה [משרד הפנים] מתקנה ייעודית-ייחודית - תקנת רזרבת שר - בהיקף משמעותי מאד, ואף חריג בנוף הממשלתי, של למעלה מ-100 מליון ש"ח בכל שנת כספים" תקציב זה מיועד לטענת משרד האוצר "לבעיות שלא מצאו פתרונן בנוסחת ההקצאה של מענקי האיזון, וכן למימון הטיפולים באירועים בלתי צפויים" . מקור תקציבי נוסף שעמד לטענת משרד האוצר הוא "רזרבת שר לפיתוח", ששימוש בו "אינו מצריך פניה או הסכמה כלשהי מצד משרד האוצר, או מצד כל גורם אחר, והיא החלטה של משרד הפנים, לפי שיקול דעתו הבלעדי" (ההדגשה במקור).

7. משרד הפנים הגיש דרישה תקציבית כוללנית ולא מסודרת - שר האוצר ציין כי דרישת התקציב שהגיש משרד הפנים לא הייתה מפורטת כראוי ולא מבוססת. "במקביל לעבודת המטה

המסודרת למיפוי הפערים, הגיש שר הפנים למזכירות הממשלה, ביוני 2010, הצעת מחליטים לקונית, שאינה פרי ניתוח מקצועי של הצרכים המבצעיים הדחופים, ולכן לא לוותה בנתונים תומכים כלשהם. ההצעה קבעה כי יש להקצות תוספת תקציב של 665 מלש"ח למשרד הפנים לטובת טיפול בשירותי הכבאות. תקציב זה לא חולק באופן ייעודי ספציפי למטרות שונות, אלא תואר באופן כללי כתקציב המיועד לצורך גיוס כוח אדם, פיתוח ורכש. למותר לציין וזו בלשון המעטה, כי אין זו הדרך המקובלת במסגרת עבודת הממשלה להצגת צרכים על ידי משרד ממשלתי, לשם השגת תקציב למימונם, ודאי שלא לפריצת מסגרת התקציב במהלך שנת התקציב" . השר הוסיף שרק ב-26.5.10 הגיש משרד הפנים, לראשונה מסמך דרישות ובו "תמונה מפורטת של צורכי החירום המידיים של המערך, והתקציב הנדרש למימונם, וזאת במובחן מדרישת תקציב כוללנית, המשקפת את כלל הצרכים, לטווח המידי ולטווח הארוך גם יחד, ללא תעדוף. תפנית זו הביאה, באופן טבעי, ובהמשך למדיניות האוצר כפי שתוארה, גם להרחבה בתקציב התוספתי שניתן למערך .

8. משרד האוצר נתן מענה לדרישות לתקציבי חירום - שר האוצר ציין ש"כאשר עלו מעת לעת, דרישות לתקציבי חירום, אלה נענו על פי רוב באופן מלא" . השר הדגים זאת למשל באישור תוספת של כבאים בני מיעוטים (בינואר 2009) , השלמת חוסרים בתחום המיגון והקשר באזורי הצפון והדרום לנוכח המצב הביטחוני (ביולי 2008), הגדלת תקציב הפיתוח מ-5 מליון ש"ח ל-12 מליון ש"ח בבסיס התקציב לשנת 2009 (בספטמבר 2008), תוספות לתקציב הכיבוי האווירי ב-2010.

9. האחריות לניהול הקרן לכיבוי אווירי ולמלאי חומרים מעכבי בערה היא של משרד הפנים:

(א) בתשובתו ציין משרד האוצר כי "בדיעבד נמצא, כי הדרישות התקציביות שהציג משרד הפנים, אשר התבססו על הדרישה התקציבית שהציגה הנציבות עצמה, לא שקפו באופן הולם את הצרכים האמיתיים, דבר שהוביל לחוסר קריטי במלאי החומרים מעכבי הבערה בעת פקודה"; וכן: "משרד האוצר אינו אחראי להגדרת הצרכים התקציביים של הקרן. על כך אחראיים מנהלי הקרן ונציבות הכבאות, אשר אמונים על כלל ההיבטים הנוגעים למלאי החומרים מעכבי הבערה, ולהם הכלים המקצועיים לבחון ולקבוע את רמת המלאים הנדרשת, בשגרה ובחירום.... ההנחה לפיה משרד האוצר הינו הגוף שבא בדברים עם קק"ל באשר לתקציב הקרן הינה מוטעית. כאמור, הניהול והתקצוב של הקרן נמצאים באחריות משרד הפנים, ורק משרד זה צריך לשמש ואף שימש בפועל, צד לכל התחשבנות בנושא הקרן" .

(ב) בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2011 ציין ד"ר אודי ניסן, לשעבר הממונה על התקציבים במשרד האוצר, כי היות ששר הפנים הוא האחראי לתקציב הקרן לכיבוי אווירי "ניתן היה לצפות כי חוסרים בהיקף של מיליונים בודדים, במידה וישנם, ימומנו על ידי הסטות פנימיות בתקציב המשרד (תקציב משרד הפנים לשנת 2010 עמד על יותר מ-3.2 מיליארד ש"ח). יחד עם זאת ולאור חשיבות הנושא, מומנו הבקשות התקציביות על ידי הקצאת תקציב תוספתי" . מר ניסן הוסיף כי בפתרונן של בעיות תקציביות באמצעות סכומי כסף לא גדולים, במונחים של תקציבי משרד, יכולים לטפל הדרגים העוסקים בעבודה השוטפת. רק אם מתגלעים חילוקי דעות בנושא הוא מובא להכרעת הנהלת אגף התקציבים, אולם מנכ"ל משרד הפנים לא פנה להנהלת אגף התקציבים בעניין תקציב הקרן לכיבוי אווירי, ועל כן זו לא פעלה להכרעה בנושא. עוד נאמר בתשובתו כי "למותר לציין שמקרים מסוג זה לא מגיעים לרמה של שר אוצר אלא אם מעלה זאת שר הפנים, לאחר שהנושא לא נפתר בין המנכ"ל לביני".

אין חולק על כך ששמירה על מסגרת תקציב המדינה היא ערך חשוב הנדרש לשמירת חוסנה הכלכלי ויכולתה לעמוד ביעדיה. אך לנוכח הסכנה המוחשית רבת השנים, הנשקפת לחיי אדם, לרכוש ולנכסי טבע בגין אירועי אסון המתחוללים בשגרה כמו גם בחירום ובהם שרפות ענק, אשר ידוע היה שלא ניתן להשתלט עליהן עקב חוסר משווע באמצעי כיבוי ראויים, היה מקום לעשות כל שניתן, במסגרת החוק וכללי העבודה הבין משרדיים המקובלים, על מנת למצוא דרך לגשר על המחלוקות שבין השרים ומשרדיהם. כשמדובר בהצלת חיי אדם מאירועי אסון נדרש לתת מענה אף אם הוא חלקי ובמיוחד כאשר הקצאת משאבים בהיקף סביר ולצרכים מוגדרים, עשויה הייתה לשפר את המוכנות המבצעית של המערך כולו. הגנה חסרת פשרות, מוצדקת כשלעצמה, על המסגרת הכוללת של התקציב אין פירושה הימנעות ממציאת פיתרון בתוך אותה מסגרת.

אשר לטענות שר האוצר שלפיהן תוספת תקציב ללא רפורמה היא בזבזנית והרת-אסון, שכן היא לא תלווה בהתייעלות של המערך וכן אשר לכך שתפקיד שר האוצר ומשרדו "לשמור על מסגרת תקציב המדינה", מעיר משרד מבקר המדינה, כי טענות אלו אינן פוטרות את השר מלהביא בחשבון את העובדה שחובתו וחובת הנהלת משרד האוצר הייתה לעמוד על תוצאותיה הקשות של ההתניה ארוכת השנים של תוספת התקציב בביצוע רפורמה והפגיעה המסוכנת בביטחון הציבור שעלולה להיגרם בגינה. על כן, היה עליהם לעמוד על כך שלא ניתן להמשיך במדיניות ההתניה במשך שנים כה רבות בלי להתחשב במצבו הרעוע של מערך הכבאות ובאי יכולתו למלא את תפקידו במערך ארגוני החירום של מדינת ישראל; מכאן, שעד להשלמת אותה רפורמה, יש לתת מענה סביר ולו לתקופת הביניים ולספק למערך הכבאות את המשאבים ההכרחיים והחיוניים שיאפשרו לו להתמודד כנדרש עם אירועים חריגים ובייחוד כאלו שבגינם נשקפת סכנה המונית לחיי אדם; בהיעדר המענה, ובמיוחד בהעדרו על פני שנים כה רבות, המצב הולך ומחמיר, המוכנות ההכרחית לשעת חירום הולכת ונשחקת בעוד האיומים לא פוחתים ואפשר שגוברים. השר לא עשה כן, ותהליך כאמור החל להתבצע רק באמצע שנת 2010, מכאן שהטיפול בנושא התעכב יתר על המידה.

לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות שר האוצר חבר בכיר בממשלה ובכלל זה בקבינט הביטחוני שבו נדונה, בין השאר סוגיית המוכנות של מרכיבי החירום של מדינת ישראל למצבי אסון, וככל שאף הוא הבהיר בדבריו כי נהיר וידוע לו כי מערך הכבאות הוא אחד ממרכיבי החירום מצילי חיים, וכי מדובר בבעיה מורכבת ומתמשכת שדרוש פיתרון משולב להסדרתה - הקצאת תקציב ובד בבד שינוי ארגוני עמוק; לפיכך, מצופה היה ממנו, כפי שהיה מצופה גם משר הפנים, ליזום ולפעול במשותף עם שר הפנים על מנת למצוא דרכים לפתרון הבעיה, לרבות איתור מקורות האפשריים להשלמת החוסרים; כמו כן היה עליו להתעדכן באופן שוטף בנוגע להתקדמות בטיפול של דרגי העבודה, להתערב בנושא כאשר נדרש ולהטיל את מלוא כובד משקלו ומעמדו הרם בממשלה כדי לקבל הכרעה בעניינן של המחלוקות שלא יושבו על ידי דרגים נמוכים יותר. מהמסמכים שהומצאו לביקורת לא נמצא שהשר שטייניץ יזם פגישת עבודה עם שר הפנים על מנת לקדם את התהליך או הנחה את כפיפיו לקיים עבודת מטה כזו.

יתרה מכך, שר האוצר העלה טענות כבדות משקל כנגד התנהלות שר הפנים ומשרדו לרבות אי ניצול מקורות תקציב פנים-משרדיים והגשת דרישות תקציב שלא במתכונת המקובלת, אולם, אף שמדובר בטענות משמעותיות ועקרוניות, המסמכים שהמציאו שר האוצר ומשרדו לא שיקפו אותן ואין תיעוד לכך ששר האוצר ומשרדו פנו בעניין זה לשר הפנים ומשרדו.

איתור והעברה של מקורות תקציביים לטובת מערך הכבאות

כפי שצוין לעיל אחת מטענות שר האוצר ומשרד האוצר לממצאי דוח הביקורת היא ששר הפנים יכול היה להעביר סכומי תקציב מתוך תקציב משרדו לטובת צורכי הכבאות.

יצוין באשר לכך, כי לפי הוראות סעיף 11(א)(1) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - החוק), אכן רשאי שר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר, להעביר כל סכומי הוצאה מתכנית תקציב אחת לאחרת שבאותו סעיף תקציב, בכפוף לכך שיודיע על כך מראש לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - הוועדה) או בכפוף לכך שיקבל ממנה אישור מבעוד מועד, תלוי בסכומו ובשיעורו של השינוי המבוקש. לטענת שר האוצר ומשרדו, בדרך זו יכול שר הפנים להציע לעשות שינויים תקציביים פנימיים בתקציב משרדו, ובין היתר להעביר תקציבים מתכניות תקציב שונות בתקציב משרד הפנים למימון מערך הכבאות. נוסף על כך, לפי סעיף 12(א) לחוק, רשאי היה שר האוצר, בכפוף לכך שיודיע על כך מראש לוועדה או בכפוף לכך שינתן לו אישור לכך מבעוד מועד (בהתאם לסכום או שיעור התוספת), לקבוע את המטרות שלהן יוצאו הסכומים שבסעיף תקציב "הרזרבה הכללית".

באשר לכך הוסיף היועץ המשפטי למשרד האוצר, עו"ד יואל בריס בתגובת משרד האוצר לממצאי הביקורת: "... למשרד הפנים, כמו לכל משרד ממשלתי אחר, מקורות תקציביים פנימיים. על כן, ככל שנתקל משרד ממשלתי בצורך מידי באחד מתחומי פעילותו, נדרש הוא, כחלופה ראשונה, לבחון את האפשרות ליתן לו מענה מתוך תקציבו, בדרך של הסטת תקציב והתאמתו לצרכים... כך לדוגמה, יכול היה משרד הפנים להגדיל את התקציב המועבר על ידו למערך הכבאות בעשרות מיליוני ש"ח על ידי העברה ... הסטה שכזו הייתה מגדילה את התקציב המועבר על ידי משרד הפנים למערך הכבאות בהיקף משמעותי ביותר".

דברים ברוח זו אמר גם שר האוצר בפגישתו עם מבקר המדינה ב-25.10.11: "משרד הפנים זה אחד התקציבים הכי גדולים, תקציב של מיליארדים...אבל משרד הפנים יש להם הכי הרבה גמישות בפנים... הוא יכול לקחת ממענקי האיזון ולהעביר מכאן לכאן לצרכים מקומיים. זה אחד המשרדים הבודדים שיש לו רזרבה כמסורת במשרד הפנים משום שיודעים שיש צרכים שלא צופים מראש, הרזרבה בדרך כלל 70-80 מיליון ש"ח, כשיש אירועי חירום [אפשר] לקחת משם ... השר יכול להשתמש בה אם הוא רואה מקרה חירום וחושב שצריך להוסיף לכבאות.."; וכן: "כשאנחנו הכנו את התקציב לשנת 2009-2010 בשיא המשבר הכלכלי, משרד הפנים שזה הזמן הנכון להציג סדר עדיפויות, לא הציג את שדרוג שירותי הכבאות..., השיחה עסקה קודם כל במענקי האיזון לרשויות המקומיות אחר כך פיקוח על תוכניות הבראה ועל שירותי הכבאות, זה בכלל לא היה בסדר עדיפויות ובטח לא גבוה. דרך אגב, כך היה שוב כשהכנו את התקציב לשנת 2011-2012 ... שירותי הכבאות אפילו לא היה נושא שהועלה".

בתגובה לטענות אלו מסר שר הפנים למשרד מבקר המדינה ב-23.11.11 כי אלו אינן נכונות, מאחר שכל העברה תקציבית מחייבת קבלת אישור לכך מאגף התקציבים במשרד האוצר. השר הוסיף כי עמדת שר האוצר שהובעה מפורשות ב-30.12.09 (בדיון אצל ראש הממשלה) הייתה כי "העברת תקציבים למערך הכבאות מותנית ברפורמה." עוד הוסיף השר בעניין זה בתגובתו הנוספת ממרץ 2010 כי מרבית התקציב של משרד הפנים הוא "תקציב קשיח באשר הינו מיועד למענקי העברה לרשויות מקומיות ובראש וראשונה מענק לאיזון (מענק האיזון לבדו מהווה 70% מהתקציב השנתי של משרד הפנים). אי העברת תקציבים אלו ... היה בה כדי להביא לקריסה של רשויות מקומיות..." לכן לדעתו אין לראות בתקציבים המיועדים לשלטון המקומי כתקציב גמיש וכמקור תקציבי אפשרי לתוספות למערך הכבאות.

באשר לשימוש בעודפי תקציב שלא נוצלו, שר הפנים ציין כי: "התקציבים האמורים היו ייעודיים ולא ניתן היה להסיט אותם לשימושים אחרים. יתר על כן במרבית המקרים לא ניתן היה לדעת עליהם לפני סוף שנת התקציב ולפיכך בוודאי שלא ניתן היה להסיטם" (ההדגשה במקור).
נוכח הניגוד בעמדות של שר האוצר והיועץ המשפטי של משרד האוצר לבין זו של שר הפנים, מתעוררת השאלה מדוע החריש שר האוצר כששר הפנים דרש להקצות תקציב תוספתי לצרכים הדחופים והקריטיים של מערך הכבאות ולא הציג בפניו חלופות לשינויים פנימיים בתקציב משרד הפנים ולאיתור מקורות פנים-תקציביים לצרכים וזאת גם אם לשיטת שר האוצר הדרישה הייתה אותה עת כוללנית, מופרזת ובלתי מאורגנת. פעולה כזו יכלה לחדד את הדברים ולאפשר, כשלב ראשון, מענה מידי למילוי הצרכים הדחופים למערך הכבאות, בלי להמתין ליישום של כל שלבי הרפורמה; בכך ניתן היה לתרום לשיפור מוכנות המערך באופן משמעותי.

התפנית

תפנית בעמדת האוצר: יש להפריד בין הדרישות לטווח מידי לאלו שלטווח ארוך
השתלשלות האירועים שתוארה לעיל מלמדת על כך, שבמאי 2010 חלה תפנית בעמדה החדה והברורה של משרד האוצר ולפיה יש להתנות את תוספת התקציב למערך הכבאות בביצוע רפורמה. ניתן לעמוד על הצעדים שהובילו לתפנית כבר מאפריל 2010 לאחר ששר הפנים, מר אליהו ישי, פנה לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו וביקש "לזרז את הטיפול במציאת פתרונות מידיים לטווח קצר וארוך". מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, השיב לו כי "כדי להשלים את הרפורמה ועל פי הנחיית ראש הממשלה על משרד הפנים להכין עבודת מטה בנושאי הרפורמה בשירותי הכבאות כדי להביאה להכרעה ולאישור לפני ראש הממשלה". בהמשך, ב-5. 25.10, במהלך עבודת הביקורת להכנת דוח המעקב על שירותי הכבאות וההצלה במלחמת לבנון השנייה, נפגש צוות משרד מבקר המדינה עם שר הפנים, מר אליהו ישי, והתריע לפניו, על סמך החומר שנאסף בביקורת, על ליקויים חמורים בתפקודם של שירותי הכבאות לעת חירום. לאחר מפגש זה התקיימו דיונים שהביאו בסופו של דבר, ב-4.7.10, לקבלתה של החלטת ממשלה (מס' 1904) ולפיה יוקצו למערך 100 מיליון ש"ח; הקצאת התקציב הייתה מידית, היא לא הותנתה בביצוע רפורמה, ומקור המימון היה משותף - מתקציביהם של משרד הפנים, של הרשויות המקומיות ותוספת תקציב שהקצה משרד האוצר מהרזרבה הכללית. נפרט להלן את השינוי בעמדות האוצר:

1. עוד באוקטובר 2009 בדיון אצל מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר איל גבאי, ציין נציג אגף התקציבים כי "אם אין רפורמה אפשר לדון נקודתית בהחרגת הקיצוץ [הכוונה - שלא יושת הקיצוץ הרוחבי שחל על כל משרדי הממשלה], תוספת משאבים מינימאלית לתחנות בסכנה והמשך הדיינות בנושאי רפורמה". לאחר מכן, בדיון שהתקיים ב-30.12.09 אצל ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, עדיין נקטו שר האוצר וכן נציג אגף התקציבים עמדה ולפיה יש להתנות את תוספת התקציב בביצוע רפורמה.

2. על שינוי בעמדת האוצר אפשר ללמוד מדיון שקיים מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר איל גבאי, ב-26.5.10, שבו הוצג המסמך: "היערכות לחירום - ריכוז פערים מידיים" שאוזכר לעיל ושבו נעשתה לראשונה הפרדה בין הפערים הכוללים לבין הפערים ההכרחיים והמידיים הנדרשים בתקציבי הפיתוח ובתקציבים השוטפים, ושבו הוצגו צורכי ההצטיידות על פי סדר עדיפות. מנכ"ל משרד ראש הממשלה ציין: "בימים אלה מתקיים התרגיל הלאומי 'נקודת מפנה 4', כמי שמכירים את מערך הכבאות מהדיונים הקודמים אין צורך להכביר במילים על העובדה שהמערך אינו יכול להתמודד כשורה בתרגיל זה. על מנת להביא לשינוי מצד זה יש לטפל בשני נושאים במקביל: הרפורמה. 2. טיפול בפערים מידית להצבת המערך על הרגליים. המהלכים אינם תלויים זה בזה".

נציג אגף התקציבים53 ציין בדיון זה כי בדיון מוקדם שנערך "עם נציגי משרד הפנים והכבאות הוצגה תוכנית כוללת לפיתוח, שוטף ומרכיב מידי. יש הסכמה שצריך ללכת למענה מידי -MUST ויש כוונה שעם התקדמות הרפורמה יהיה דיון על תקציב רב-שנתי".

3. אישוש לעמדה זו, ולפיה יש להתייחס בנפרד לצרכים המידיים ולשים עליהם דגש מיוחד, השמיע שר האוצר ב-14.12.10 - ימים מעטים לאחר שוך השרפה בכרמל ולאחר פרסום דוח המעקב על שירותי הכבאות במלחמת לבנון השנייה משנת 2010; במועד האמור קיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת דיון בממצאי הדוח בנוכחות מבקר המדינה. בדיון ציין שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, כי "עמדת האוצר המסורתית, כפי שנאמרה - ונכון תיאר הדוח ... עמדת האוצר לדורותיו... הייתה תוספת תקציב עם רפורמה ושינוי מבני. אנחנו שינינו את עמדותינו... אמרתי לאנשי האוצר, שכאשר תבוא בקרוב החלטה כן נסכים לתוספת גם ללא רפורמה, כיוון שזה עניין של חירום. אני מודה שלא ראיתי את האפשרות של השרפה הזו, השרפה הגדולה ביותר, החמורה ביותר, חסרת התקדים בתולדות ישראל... אמרתי לאנשי האוצר, עוד בדיון המקדים, שנציג את העמדה שלנו שדורשת רפורמה... אבל דעו לכם שכאשר העניין יגיע...נתמוך גם בתקציב של מנה מידית של חירום, של הצטיידות, של שדרוג, גם ללא רפורמה". וכן: "לכן הייתה כאן החלטה שיש בה שינוי קו, שאמרה: אנחנו מצד אחד דורשים את הרפורמה, אבל מה שדרוש מידית כמנת חירום להצטיידות, שהיא מנה גדולה פי שמונה או פי עשרה מתקציב הפיתוח הרגיל, אנחנו מוסיפים".

מעמדתו זו של שר האוצר עולה, שבסופו של דבר, הוא הכיר בעובדה שנדרש תקציב מידי לחירום ללא קשר לביצוע הרפורמה, לכן שינה את עמדתו ואף הנחה בהתאם לכך את אנשי משרדו - להמשיך ולדרוש את ביצוע הרפורמה אך גם לתמוך במתן תקציב מידי לעת חירום להצטיידות ולשדרוג, עוד קודם למימושה. גם אם, לשיטת שר האוצר דרישות משרד הפנים לא היו מגובשות דיין קודם לכן לכדי מתכונת מעשית, היה עליו לעמוד על הסיכונים הנגזרים מכך. שר האוצר התמהמה עם גישתו המעודכנת שבאה לידי ביטוי בדיון במאי 2010 ולאחר מכן בהחלטה בממשלה ביולי 2010, אולם לזכותו של השר יש לציין כי משהתעשת - הורה לשנות את מדיניותו המסורתית של המשרד אלא שהדבר, למרבה הצער, קרה לאחר עיכוב מיותר.

כבר בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה הועלו ממצאי ביקורת שהדגישו את חשיבות שיתוף הפעולה בין משרד הפנים ומשרד האוצר לצורך התפקוד של שירותי הכבאות בעתות שגרה וחירום. גם החלטות ממשלה חייבו את המשרדים לבצע עבודת מטה משותפת בעניין זה. אולם, שיתוף פעולה כאמור כמעט ולא התבצע; הבדיקה מעלה כי עד אמצע שנת 2010, כחצי שנה לפני השרפה בכרמל, לא פעלו הצדדים לזיהוי החוסרים הדחופים במשאבים הנדרשים לשיפור המוכנות המבצעית של מערך הכבאות, שעלותם בפועל קטנה יחסית לזו הכרוכה ביישום התכנית הכוללת הנדרשת להבראת המערך. להפך, כל העת עמדות המשרדים בנושא תוספות התקציב היו מנוגדות. עבודת מטה מקצועית ומשותפת מצד שני המשרדים במטרה לאתר את החוסרים שיש להשלימם בדחיפות יכולה הייתה להביא לתוצאות מעשיות, לשפר את מוכנותו המבצעית של מערך הכבאות כבר בטווח המידי ולאפשר לו לתפקד בשעת חירום, עוד לפני יישום הרפורמה.

מסקנות אישיות:

בסיום הדו"ח מסכם המבקר את המסקנות האישיות, לאחר הקדמה ארוכה הוא ניגש באופן בפציפי ל'אשמים':

"מהדוח עולה, כי ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, שר הפנים, מר אליהו ישי, שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ והשר לביטחון הפנים, מר יצחק אהרונוביץ', כל אחד על פי חלקו, נושאים באחריות לליקויים ולכשלים שהועלו כתוצאה מאירוע השריפה.

"ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, שר הפנים, מר אליהו ישי, ושר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, היו ערים למצבו החמור והעגום של מערך הכבאות וההצלה. דוחות שונים, ובהם דוחות מבקר המדינה, אירועי מלחמת לבנון השנייה ותוצאותיהם של תרגילים לאומיים שבהם נטלו חלק כוחות המערך, הטיבו להציג את מצבו העגום והרעוע של מערך זה ואת הצורך הדחוף, להזרים לו, לכל הפחות, את התקציבים ההכרחיים הנדרשים לשם הבאתו לרמת כשירות מבצעית ומוכנות העומדים ברף בסיסי של יכולת לתת שירות מציל חיים לתושבי המדינה, במיוחד כמענה לאירוע אסון המוני.

"שר הפנים, מר אליהו ישי, נושא במסגרת תפקידו באחריות על מערך הכבאות ולמצבו החמור ערב פרוץ השריפה. מצבו זה נחשף ביתר שאת במהלך מלחמת לבנון השנייה והוצג בפרוט בדוח מבקר המדינה בנושא זה בשנת 2007. דא עקא, שבשנים שחלפו מאז התברר שלא זו בלבד שמצבם של שירותים אלה לא שופר, אלא שהוא החמיר עד כדי סכנת קריסה בעת חירום או בעת אירוע בקנה מידה החורג מהרגיל. שר הפנים ניסה, אמנם, להעלות את מצבו העגום של המערך על סדר היום של הממשלה ולהשיג עבורו תוספת תקציב, אולם לא די בפעולות אלה של מיקוד הבעיה בצורך בתוספת תקציב והעברת האחריות למתן הפיתרון לאחרים; כאשר נוכח שר, כי אינו מסוגל לממש את אחריותו על גוף מציל חיים הכפוף אליו עליו להיות מעורב באופן ממשי בנעשה באותו מערך, לעמוד על מסוגלותו למלא את תפקידו בעת אירועי חירום ולעשות כל שלאיל ידו בכדי לתת מענה לבעיותיו, בכלל זה עליו גם לאתר את המקורות התקציביים האפשריים הנדרשים - אם מקורות פנים-משרדיים ואם כדרישה לתוספות מחוץ למשרד. על השר ללוות תהליך זה בהידברות הכרחית עם הגורמים המקצועיים בתוך משרדו ובמשרד האוצר וכן עם שר האוצר עצמו. כשל מתמשך זה מונח, אפוא, בראש ובראשונה לפתחו של שר הפנים.

"שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, שעד חודש מאי 2010 התנה את העברת התקציבים למערך הכבאות בעריכת רפורמה כוללת, שעה שברור לכל שביצועה הוא עניין מורכב ועשוי להימשך שנים ארוכות, מנע למעשה ממערך הכבאות לעמוד ברף המינימום הנדרש לצורך מוכנות מבצעית ומקצועית כגוף חירום מציל חיים. להתעלמות ארוכת השנים, ממצבו הרעוע של מערך הכבאות ומההכרח שהוא יוכל לספק לתושבי המדינה שירותי הצלה הייתה השפעה גורלית על מצבו ערב פרוץ השריפה. הנעשה לאחר מכן, לאחר שמבקר המדינה הצביע באמצע 2010 על הצורך הבהול בקידום הנושא, היה בבחינת מאוחר מדי ומעט מדי. עובדה היא שמיד לאחר אירוע השריפה נמצא בדחיפות פיתרון ובכלל זה: תוספות תקציב למילוי הצרכים הדחופים של מערך הכבאות, הקמת טייסת כיבוי אווירי חדשה, העברת המערך מאחריות משרד הפנים לאחריות המשרד לביטחון פנים, הקמת מוקד מבצעים בנציבות וקידום חוק חדש למערך הכבאות; כל זאת בלי שבפועל הושלמה הרפורמה הארגונית החיונית עליה עמד שר האוצר; פעולות אלו מחדדות את השאלה מדוע, נוכח ההתראות הרבות בעניין מוכנות מערך הכבאות, לא ניתן היה לפעול כך קודם לכן - לקדם את הרפורמה ובד בבד לבצע את אותן פעולות הכרחיות בכדי לשפר את מוכנותו המבצעית של מערך הכבאות.

"לדעת מבקר המדינה שר הפנים, מר אליהו ישי, ושר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, נושאים באחריות מיוחדת למחדלים החמורים שהביאו לרמת המוכנות וההיערכות הנמוכה במיוחד של שירותי הכבאות וההצלה ערב פרוץ השריפה וכפי שבאה לידי ביטוי במהלכה.

"השר לביטחון פנים, מר יצחק אהרונוביץ', נושא באחריות הכוללת לענייני משרדו ובכלל זאת הגופים הכפופים אליו, המשטרה ושב"ס, שבדרגי הביצוע שלהם נמצאו כשלים ומחדלים משמעותיים במהלך השריפה.

"ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, נושא מתוקף תפקידו ומעמדו באחריות כוללת לפעולות הממשלה. אל שולחנו התנקזו במשך זמן רב הטענות והמחלוקות שבין משרד הפנים ומשרד האוצר, והיה עליו להכריע בעניינן. אולם, במשך תקופה ארוכה מדי נמנע ראש הממשלה מלהטיל את כובד משקלו לצורך הסדרת מחלוקת זו, עיכוב שהיו לו משמעויות כבדות משקל באשר לרמת ההיערכות של מערך הכבאות ערב פרוץ השריפה.

"מידת הכשל והמחדל שנתגלו בפרשה זו, אי-צפיית פני העתיד וההיערכות הבלתי הולמת לאירוע חירום מסוג השריפה בכרמל עד כדי עצימת עיניים מהסכנה, אשר מיוחסים לקברניטי המדינה, מחייבים להציב בפני הדרג הממשלתי באופן נוקב, את החובה ליתן הסבר ומענה באשר לסיבות למציאות זו ולהזנחה המתמשכת; מדובר, בחובה בסיסית של דרג השלטון לספק לציבור האזרחים את מידת הביטחון לה הוא זכאי וראוי.

"בעריכת ביקורת זו, הביא משרד מבקר המדינה בחשבון את אופי תפקידם ומעמדם של חברי הממשלה הנזכרים והיקף סמכויותיהם, תוך שימוש בעקרונות האחריות ובנורמות הסבירות והמידתיות. כלל הוא, כי ראש הממשלה ושרי הממשלה אחראים בפני הכנסת ובפני הציבור, לכל הפעולות שבתחום משרדיהם וסמכויותיהם. משרד מבקר המדינה לא מצא לנכון להביע דעה על מה שעשוי להשתמע מאחריותם כלפי הכנסת. זו במהותה שאלה פוליטית מובהקת שיש להותירה בידי הכנסת והציבור. כידוע, משרד מבקר המדינה אינו עוסק בעניינים אלה.

"הדוח כולו עומד לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה שיבחן, ככל שימצא לנכון, את פרטיו וייתן את דעתו על ההיבטים המשפטיים-נורמטיביים כמו גם הפרסונאליים העולים ממנו".

'בחדרי' גם ברשתות החברתיות - הצטרפו!