חוק השקיות: מוצדק או מאבק תדמיתי על גב הצרכנים?

פעילי סביבה לא ממש אוהבים שאנחנו משתמשים בשקיות פלסטיק חד־פעמיות, והם תמיד שמחים להשתמש בידו החזקה של המחוקק נגד הנוחות שלנו. מה הבעיה של הארגונים הסביבתיים עם השקיות? רשות הדיבור למרב ניר ולמאיה יעקבס, מהמועצה לישראל יפה ועמותת "צלול", בדברים שכתבו לפני שחוקק "חוק השקיות" שהשית מס על שקיות פלסטיק חד־פעמיות:

רשתות השיווק בישראל מחלקות בחינם כ־2 מיליארד שקיות נשיאה חד־פעמיות בכל שנה. משך השימוש הממוצע בכל שקית עומד על כ־20 דקות, ולאחריהן היא מושלכת לפח האשפה, ומהווה פסולת שאינה מתכלה במשך שנים רבות. במקרה הגרוע יותר מתפזרות השקיות בשטחים פתוחים, וגורמות מפגעים תברואתיים ונזקים סביבתיים חמורים לחי ולצומח. שקיות פלסטיק הן גם המזהם הגדול ביותר של הים ואחראיות למותם של אלפי בעלי חיים ימיים בשנה.

הבה נראה מה יש לנו כאן: שקיות הפלסטיק הן פסולת שאינה מתכלה; לעיתים הן מתפזרות בשטחים פתוחים וגורמות נזקים לחי ולצומח; והן המזהם הגדול ביותר של הים.

כעת נעיין במחקר שהגיש מוסד שמואל נאמן למשרד להגנת הסביבה ביולי 2008, מחקר שעמד במידה רבה מאחורי התנעת חוק השקיות. וכך נאמר במחקר:

הנזק העיקרי [הנובע משקיות הפלסטיק] הוא הנזק למראה ולאיכות השהייה בשטחים הפתוחים לסוגיהם. מדובר במפגע לכלוך בשטחים הציבוריים הפנים־עירוניים, שטחי חופים, פארקים, גנים לאומיים ושטחים ציבוריים פתוחים אחרים. קיימת בעיה מיוחדת בשטחים הפתוחים שתדירות הניקיון שלהם היא נמוכה. חשוב לציין כי מדובר בנזק שנראותו ובולטותו ניכרים מאוד.

נזק נוסף נובע מהיותן של השקיות רכיב בפסולת המוטמנת שאינו פריק, ואולם מדובר ב־0.8% בלבד מהפסולת הביתית בישראל, כך שערך הנזק הזה הוא נמוך. כמו כן גורמות השקיות נזק אקולוגי לבעלי חיים מסוימים, אך גם כאן מדובר בנזק יחסית שולי... המפגע הסביבתי נוצר בעיקרו מהשקיות המשמשות לאריזה לצורך יציאה לטיול ולנסיעות. מכאן שהמפגע העיקרי עלול להיגרם מכ־6% מהשקיות. 

שקיות הפלסטיק אינן מתכלות, זועקים ארגוני הסביבה. אך כפי שראינו, האחוז שלהן מכלל הפסולת הוא קטנטנן במיוחד, ועל כן ההיטפלות לחלק הפסולת הזה והשתת מס על האזרחים בגינו יכולות להרים גבה או שתיים. מעבר לכך, כמו שהרחבנו בפרק הקודם, אין בעיה בפסולת שאינה מתפרקת, ואין שום מחסור במקום להטמנה בישראל.

הבה נעבור למרכיב השני: שקיות המתפזרות בשטחים ציבוריים. זה בהחלט לא נעים, אך כפי שראינו, מדובר (שוב) באחוז קטן מכלל השקיות הנצרכות. מעבר לכך, לא רק שקיות מלכלכות את פני הנוף בישראל. גם פחיות ובקבוקי פלסטיק (שחל עליהם חוק הפיקדון, אבל רוב האנשים לא טורחים להביא אותם לרשתות השיווק), קופסאות שימורים, קופסאות פלסטיק, ובאופן כללי כל מה שהאדם מייצר ואנשים רשלנים נפטרים ממנו בטבע. האם גם אותם יש לאסור בחקיקה?

נראה שלא למותר להביא כאן את לשונו של המסמך של מוסד שמואל נאמן: "שוחחנו עם בעלי מקצוע רבים האחראים על ניקיון שטחים ציבוריים. אף גורם שעמו שוחחנו לא ציין את השקיות כגורם ספציפי ומיוחד שבגינו יש להוציא צוותי ניקיון". כך או כך, בוודאי שראוי לקנוס את המלכלכים, אבל מדוע לפגוע באנשים שאינם מזהמים, רק בגלל האחוז הקטן של אלה שאינם דואגים לסביבתם?

גם הנזק האקולוגי לבעלי חיים, כפי שציין המסמך של מוסד שמואל נאמן, שולי יחסית. יש להניח שבעלי חיים נפגעים הרבה יותר מִטורפים (או מאבנים) מאשר משקיות. לדברי ד"ר בני שלמון, האקולוג הראשי של רשות הטבע והגנים באזור אילת, המצוטט בדוח, לא נגרם לצומח נזק משמעותי מעבר לנזק האסתטי, ובאוכלוסיית היעלים הקטנה שם מדובר במוות של פרטים בודדים מדי שנה. הוא אינו יודע על בעלי חיים אחרים הנמשכים לשקיות. ד"ר שלמון מדבר על אוכלוסיית חי מסוימת ומצומצמת, שמושקעים מאמצים בשימורהּ; נראה שבמקרים כאלה השקעה ישירה בניקוי מפני שקיות פלסטיק תהיה מעשה הגיוני יותר מאשר השתת מס על כלל האוכלוסייה, שספק מה יהיו יעילותו ותוצאותיו.

ומה לגבי אוכלוסיית הים? כאן הטיעון קלוש במיוחד, בפרט במדינת ישראל. אם סך כל שקיות הפלסטיק שיש להן פוטנציאל להתעופף, בכל הארץ, הוא 6% מהשקיות, הרי שהאחוז שמתעופף דווקא לעומק הים הוא זעיר למדי, ואינו מצדיק פעולה רוחבית על כל השקיות בכל הארץ. למעשה, רוב הפגיעה באוכלוסיית הים מגיעה מדברים אחרים, כגון ציוד דיג, ולא משקיות פלסטיק.

שקיות הפלסטיק כ"מפגע תפיסתי"

מה נשאר, אם כן, מן הנזק האקולוגי של שקיות הפלסטיק? לא הרבה. אם נשאל את מוסד שמואל נאמן, הבעיה היא זו: המפגע הראשון הוא לכלוך בצידי דרכים ובשטחים פתוחים – עירוניים, שמורות טבע וכו'. המפגע השני הוא "תפיסתי", שכן השקיות מהוות סמן וסמל לחברת ה"השתמש וזרוק" התורמת לבזבוז משאבי הטבע והסביבה.

גם מעבר לים, המשרד להגנת הסביבה האנגלי (DEFRA) מתייחס לשקיות הפלסטיק כ"סמל איקוני של זבל". הנה כי כן, ארגוני הסביבה מבקשים להטיל עלינו מס בגלל "מפגע רעיוני". זהו רעיון שקשה לקבל. ואדרבה, אפשר ששקיות הפלסטיק יכולות להיות דווקא סמל איקוני של שימוש נבון במשאבים: השקיות מיוצרות כתוצר לוואי של ייצור נפט או גז, תוך ניצול נכון של התוצרים המופקים מהם בלאו הכי; המחיר הזול שלהן משקף את העלות האנרגטית הנמוכה של ייצורן, ובעצם את הזיהום הנמוך שהן מייצרות; ולאחר שמשתמשים בהן פעם אחת, משתמשים בהן בדרך כלל שימוש חוזר, לעטיפת כריכים או (להבדיל) חיתולים מסריחים. האם יש סמל גדול מזה לשימוש נכון במשאבי כדור הארץ?

שקיות רב־פעמיות – מזהמות ומזוהמות

קחו לדוגמה את התחליפים המוצעים: בארצות הברית מקובלות שקיות נייר, ובדיון בכנסת נציגי נייר חדרה, ששמחו מאוד על החוק נגד שקיות הפלסטיק, ביקשו להחריג ממנו נייר ממוחזר (נחשו למה). אלא שהשקיות הללו, מבחינה סביבתית, גרועות יותר משקיות הפלסטיק, ולא לחינם הן עולות יותר: כמות האנרגיה המושקעת בייצור שלהן גדולה בהרבה, ותהליך הייצור מזהם בהרבה. הדבר נכון גם לייצור המזהם של שקיות רב־פעמיות, אלה שהחוק סבסד באופן ישיר (בחלוקה לציבור של שקיות) ועקיף (בפסילת מתחרותיהן, שקיות הגופייה), לשמחתם הגלויה של בעלי המפעלים המייצרים אותן.

מחקר שנערך על ידי הסוכנות הדנית להגנת הסביבה העלה שתהליך הייצור של שקיות רב־פעמיות יוצר זיהום רב בהרבה מאשר שקיות הפלסטיק החד־פעמיות – בזיהום מים, זיהום קרקע ופליטות פחמן, וכי יש צורך להשתמש בהן פעמים רבות מאוד כדי לפצות על הזיהום הזה ולהגיע לרמה שווה לשקיות החד־פעמיות. לגבי שקיות פלסטיק רב־פעמיות, מספר השימושים החוזרים הדרושים נע בין 35 ל־84 פעמים; שקיות נייר – 43 פעמים, וכותנה – בין 7,100 פעמים (כותנה רגילה) ל־20,000 פעמים (!), אם אתם מתעקשים על כותנה אורגנית.

ויש גם השלכות על בריאות הציבור: מחקר שנערך על שקיות רב־פעמיות גילה ש־97% מהמשתמשים בהן אינם מכבסים אותן. כתוצאה מכך, ב־51% מן השקיות שנבדקו נמצאו קוליפורמים, וב־8% מהן נמצאו חיידקי אי קולי, המהווים סיכון זיהומי. חוקרים אחרים בדקו ומצאו שבסן פרנסיסקו, שבה הוחל חוק המגביל את השימוש בשקיות הפלסטיק, חלה עלייה בביקורים בחדרי המיון הקשורים לחיידק האי קולי, בהשוואה לתקופה שלפני כן ובהשוואה למחוזות אחרים שבהם לא הוחל חוק שכזה.

"חוק דרקוני הפוגע בציבור הצרכנים שלא לצורך"

אם כן, לא רק שהסיבות למס מפוקפקות ואינן עומדות במבחן המציאות, אלא שנראה כי שוב חוק התוצאות הבלתי מכוונות עובד שעות נוספות. בדיוק כמו ההיסטוריה הכואבת של חוק הפיקדון, שתרם לארגוני הפשע, העמיס עלויות מיותרות על רשתות השיווק ויצר זיהום על ידי המחזור עצמו, כמו שהרחבנו בפרק הקודם, גם כאן ייתכן שהנזק מצמצום השימוש בשקיות הפלסטיק יעלה על התועלת.

וכל זאת עוד לפני שדיברנו על המובן מאליו: מדובר במס לכל דבר, המעלה את יוקר המחיה. בנוסף, מדובר במס רגרסיבי, המושת דווקא על השכבות החלשות, משום ששקלים בודדים בשבוע לאנשים עשירים הם חסרי משמעות, ואולם לעניים כל שקל קובע. בצדק התנגד לו ח"כ אורי מקלב, שקרא לו "חוק דרקוני הפוגע בציבור הצרכנים שלא לצורך". בכך מצטרף החוק למיסים "ירוקים" אחרים, המושתים כמעט תמיד בעיקר על העניים.

ועניין נוסף הוא, שוב, יחסי הון־שלטון. חוק שכזה תמיד מצ'פר גורמים מסוימים (יצרני השקיות הרב־פעמיות, ורשתות השיווק שזוכות מן ההפקר לקרטליזציה בתחום מכירת השקיות) והורס אחרים (יצרני שקיות הפלסטיק ועובדיהם), וממילא הוא פותח פתח רחב לשיקולים לא ענייניים כתוצאה מלוביזם נמרץ.

שלב התוצאות

האם חוק השקיות היה "הצלחה גורפת", כמו שאהבו לטעון במשרד להגנת הסביבה? לטענת המשרד, החוק הצליח, שהרי חלה ירידה של 80% במספר השקיות הנלקחות ברשתות השיווק, וכן בהתבסס על "מדד חוף נקי", שלפיו החופים הולכים ונהיים נקיים יותר.

דעתו של המשרד להגנת הסביבה על החוק אינה מפתיעה במיוחד. עיון בדבריו של כל גוף ממשלתי על הפעילות שלו עצמו יגלה בדרך כלל טפיחה על השכם מצד אחד וקריאות להגברת אותה מדיניות מן הצד השני. גם בדוח סיכום לשנים 2005–2007 על "מדד חוף נקי" נגלה את אותה שביעות רצון עצמית, גם בלי שום חוק שקיות.

אז כיצד נמדוד הצלחה או כישלון של חוק השקיות? דבר אחד צריך להיות ברור: מספר השקיות שהציבור צורך אינו יכול לשמש מדד כשלעצמו. זאת משום שמטרת החוק אינה צמצום מספר השקיות הנצרכות, אלא צמצום הנזק שלדעת המחוקקים גורמות אותן שקיות.

כבר ראינו שהטענה ששקיות הפלסטיק מזיקות יותר ביחס לחלופות אינה חפה מביקורת. ייצור השקיות חסכוני יותר באנרגיה ובמשאבים מן החלופות של שקיות נייר ובד, המזהמות בהרבה. שקיות פלסטיק הן גם היגייניות ויעילות יותר במניעת זיהומים ובשמירה על טריות המוצרים, ובכמה מקומות עלה חשד שחוקים נגדן הביאו לעלייה בכמות המאושפזים מקלקול קיבה, ואולי גם השפיעו על התפרצות צהבת כבד נגיפית, עקב מחסור בשקיות להומלסים שנוהגים לעטוף בהן את צרכיהם. בניגוד לטענה ששקיות הפלסטיק הן "סמל לאי־שמירה על הסביבה", האמת היא שהן סמל לשימוש יעיל במשאבים, והעובדה שנעשה בהן שימוש חוזר במקרים רבים ממחישה זאת.

כמה טון שוקלות מיליארד שקיות?

אך הבה ננסה למדוד את השפעת החוק לפי שני מדדים של המשרד להגנת הסביבה עצמו, בדוח "חוף נקי" 2007–2009. הנזק הראשון, לדברי המשרד, הוא ש"שקיות חד־פעמיות, שאינן מתפרקות לאורך מאות שנים, ממלאות את אתרי הפסולת ומגדילות את נפח הפסולת".

כבר הרחבנו בפרק הקודם על כך שאין מחסור של ממש במקום לפסולת, אבל בכל זאת ננסה למדוד כמה הרוויח הציבור מחיסכון בפסולת להטמנה, בהתבסס על דוח המשרד להגנת הסביבה לשנת 2021. בשנת 2016, טרם כניסת החוק לתוקף, נעשה שימוש בכ־1.2 מיליארד שקיות. לאחר כניסת החוק לתוקף צנח מספר השקיות שנמסרו לצרכנים ל־378 מיליון בשנת 2017, ומשם והלאה הלך ועלה: 430 מיליון, 454 מיליון ו־495 מיליון בכל שנה עוקבת.

מכאן שבממוצע נצרכו בכל שנה 440 מיליון שקיות לאחר כניסת החוק לתוקף – חיסכון של כ־820 מיליון שקיות בשנה. מרשים. אומנם, במקביל חלה עלייה בקנייה של שקיות אשפה או בלקיחה של שקיות ללא ידיות, אך מדובר בתוספת של עשרות מיליוני שקיות בלבד, כך שהדברים אינם משנים מאוד את התמונה.

נניח שכל השקיות הלכו להטמנה. שקית אחת שוקלת כ־8 גרם. 820 מיליון שקיות הן אפוא 6,560 טון אשפה. נחשב את העלות של טון פסולת על הציבור לפי היטל ההטמנה. היטל ההטמנה של המשרד להגנת הסביבה גבוה במכוון באופן מלאכותי, כדי לנסות ליצור תמריצים למחזור וליוזמות כושלות אחרות, אף שההטמנה עצמה היא זולה. אך נזרום עם היטל ההטמנה, שהוא (נכון לינואר 2021) 108.73 ש"ח לטון פסולת מעורבת, 72.49 ש"ח לפסולת יבשה ו־4.83 ש"ח לפסולת בניין. אכן, אין אלה העלויות היחידות: לכך יש להוסיף את עלויות האיסוף, השינוע ודמי הכניסה לאתר ההטמנה, ונגיע לעלות של בין 210 ל־330 ש"ח לטון, תלוי במיקומה של הרשות המקומית, משום שרוב המטמנות נמצאות בדרום הארץ. ניקח, אם כן, את הסכום 300 ש"ח, ונכפיל אותו ב־6,560 טון שנחסכו. בסך הכול מדובר בכ־2 מיליון ש"ח.

זה אפוא מה שחסך לנו חוק השקיות במונחים של הטמנת פסולת. 2 מיליון ש"ח לכל היותר. לשם השוואה, ההכנסות מהיטל הטמנה היו 517 מיליון ש"ח בשנת 2019. או מכיוון אחר: בממוצע, כל אזרח ישראלי מייצר 675 ק"ג פסולת עירונית בשנה. חוק השקיות הוריד את המספר הזה בכ־750 גרם, וכנראה בהרבה פחות, כי יש שקיות שאינן נכללות בפסולת העירונית. פסיק לא מורגש.

זהו צד התועלת. מהו צד העלות? 440 מיליון שקיות שנמכרו, במס של 10 אגורות לשקית, מגיעות לכ־44 מיליון ש"ח כמס שנגבה מהציבור. אך המס משפיע גם על מי שנמנע בגללו ולא קנה שקית (אלא לדוגמה קנה שקית בד), ולכן יש לשקלל את כל כמות השקיות שנמכרה עד כניסת החוק, שהיא כ־1.2 מיליארד שקיות שחולקו ברשתות השיווק. ניסיון לכמת כמה שווה הפגיעה של המס בכך שהרתיע אנשים מלהשתמש בשקיות יהיה מורכב למדי, אבל יש להניח שמדובר בכמה עשרות מיליוני שקלים. וזאת עוד לפני שמתחשבים בעלויות הנוספות שהחוק השית על הרשתות בכל הנוגע להיערכות למכירת שקיות ולדיווח למדינה, לעלות העקיפה של קנסות אפשריים ועוד. עוד יש להוסיף לכך את חלוקת השקיות הרב־פעמיות על ידי המדינה במקביל לתחילת יישום החוק.

סיכום ביניים: בצד העלות – עשרות מיליוני שקלים בשנה. בצד התועלת, בחיסכון בפסולת באתרי הטמנה – 2 מיליון ש"ח בשנה.

ניקיון בחופים? לא בזכות החוק

כעת נעבור לבעיה השנייה, לפי המשרד להגנת הסביבה: "השקיות מתעופפות ברוח ומזהמות את השטחים הפתוחים, שמורות הטבע וחופי הים". כפי שנאמר במחקר של מוסד שמואל נאמן שנזכר למעלה, רק 6% מהשקיות משמשות לאריזה ליציאה מחוץ לבית לטיולים ולנסיעות, כך שמיסוי כל השקיות רק בשל אותם אחוזים בודדים נראה מופרך למדי, אבל בואו נמדוד את התועלת, לפי "מדד חוף נקי".

לפי סיכום תוכנית "חוף נקי" לשנת 2020, אחוז החופים הנקיים 70% מהזמן אכן עלה דרמטית מאז שנת 2017. לכאורה, הצלחה מסחררת של חוק השקיות; למעשה, אחוז השקיות מהפסולת הוא רק כ־20%, ולכן נראה שהחוק שיחק תפקיד משני בלבד לפעולות אחרות כמו שילוש תקציב ניקיון החופים בשנת 2017, שעמד על 8.6 מיליון ש"ח, נוסף על כאלף שעות אכיפה שהוקדשו למניעת לכלוך.

אם כן, בשתי מטרות עיקריות של החוק לא נראה שהוא עזר יותר מן הנזק שהוא גרם. אשר למטרה השלישית – מניעת פגיעה באוכלוסיית הים – כאן אין נתונים; אך לאור ההשפעה השולית על החוף, קשה להניח שהייתה לחוק השפעה חיובית רבה ביחס לעלות שלו. אין זה מפתיע שבין הסיבות לפגיעה בצבי הים הנמנות באתר החברה להגנת הטבע (עבודות פיתוח בחופים המתאימים להטלה, פעילות אנושית המפריעה להטלה, רמיסת קינים ופגיעה אגב דיג או שיט) לא מצוינת כלל בעיית השקיות, ובאתר רשות הטבע והגנים נמנים גורמים רבים אחרים, ורק אחד מהם, הנמנה דרך אגב, הוא "פסולת פלסטית דוגמת שקי מזון, חבלים ושאריות ציוד דיג" (גם אלה, כמו ששמתם לב, אינם שקיות סופר בדרך כלל). הבא לטעון שמס בשיעור של עשרות מיליוני שקלים בשנה יוצר השפעה כלשהי ששווה את ההשקעה, עליו הראיה.

כשהירוקים ממסים את העניים

חוק השקיות, במבחן התוצאה, כשל. ההשפעה שלו על הפסולת המוטמנת ועל ניקיון החופים היא זניחה: חיסכון של 2 מיליון ש"ח בשנה בהטמנה, לעומת מס בשיעור של עשרות מיליונים, הוא המחשה טובה לאבסורד של החוק. אינני משלה את עצמי שהמחוקק יבין בקרוב את ההשלכות של מעשיו, אבל המסקנה בכל זאת צריכה להיות ברורה: את מס השקיות יש לבטל.

שקיות פלסטיק למען הסביבה – פרק מתוך הספר "כסף של אחרים", מאת הלל גרשוני, הוצאת סלע מאיר

'בחדרי' גם ברשתות החברתיות - הצטרפו!