בין חוסר תשומת לב לריקבון: כך עשו בכירי קק"ל שימוש במאות מיליוני שקלים כאילו היו שלהם

במשך שנים התנהלה קרן קיימת לישראל כגוף השייך להנהלתו בלבד, שיכולה לעשות בו ככל העולה על רוחה — כך עולה מדו"ח הביקורת הראשון אי־פעם שמפרסם היום מבקר המדינה על קק"ל. הביקורת הקשה מלמדת על נורמות שנעות בין חוסר תשומת לב לריקבון של ממש, תוך שימוש קלוקל בכספי ציבור ובכספי תורמים. עיקר הביקורת מופנית נגד היו"ר לשעבר, אפי שטנצלר, והיו"ר העמית אלי אפללו — אך גם נגד המדינה, שבניגוד לאמנה שנחתמה עם קק"ל בשנות ה–60, זנחה את חובתה לפקח על הארגון — מה שאיפשר ליושבים בראשו לעשות בו כבשלהם.

שורשי הדו"ח, המתייחס לתקופה שבין אוגוסט 2014 לאוקטובר 2015, נעוצים בהיסטוריה שהביאה להקמת הקרן הקיימת לישראל. קק"ל הוקמה ב–1901 על פי החלטת הקונגרס הציוני של ההסתדרות הציונית, כדי לרכוש קרקעות בארץ ישראל מתרומות של יהודים. במשך השנים נוסף ייעוד מרכזי לפעילותה — הכשרה של קרקעות בישראל להתיישבות יהודית והפרחתן.

כדי להביא ליעילות ולחיסכון בפעילותן של המדינה וקק"ל, נחתמה ב–1961 אמנה שעל פיה יוקם מינהל מקרקעי ישראל (היום רשות מקרקעי ישראל — רמ"י) שירכז את ניהול המקרקעין, ובמקביל יוקם בקק"ל מינהל לפיתוח הקרקע (מפ"ק), שנהפך לזרוע המבצעת של קק"ל בתחומי הליבה המקצועיים. עוד הוחלט כי תוקם מועצת פיתוח משותפת למדינה ולקק"ל, אלא שזאת לא התכנסה מאז שנות ה–70.

המדינה מעלה בתפקידה כרגולטור

מדו"ח המבקר עולה כי המדינה מעלה בתפקידה כרגולטור, ואיפשרה לקק"ל להתנהל כרצונה. באמנה שנחתמה בין המדינה לקק"ל נקבע כי הממשלה תמנה שר ליישומה, וכי קק"ל תיוועץ בו לפני מינוי מנהל מפ"ק. "נמצא כי ממשלות ישראל לדורותיהן לא מינו מעולם את השר הזה", קובע המבקר.

יתרה מכך, באמנה נקבע כי מועצת הפיתוח המשותפת לקק"ל ולממשלה תקבע את המדיניות שלפיה יבצע מפ"ק את פעולות הפיתוח, בהתאם לתוכנית הפיתוח של שר החקלאות, אלא שמועצת הפיתוח לא התכנסה כבר ארבעה עשורים. הממשלה לא מינתה מאז שנות ה–70 נציגים מטעמה למועצה, וקק"ל לא התריעה בפני הממשלה על אי־כינוס המועצה.

"בהיעדר כינוסה של המועצה, בעשרות השנים האחרונות קבעה קק"ל לבדה את מדיניותה. ממשלות ישראל זנחו את זכותן וחובתן הציבוריות המעוגנות באמנה, להשפיע באמצעות המועצה על קביעת סדרי העדיפויות של פעילות קק"ל לפיתוח מקרקעי ישראל, שרובם בבעלות המדינה", נכתב בדו"ח.

43% מההכנסות - להגדלת נכסים פיננסיים

הכנסותיה (ברוטו) של קק"ל מקרקעות הנמצאות בבעלותה ומנוהלות בידי רמ"י, הסתכמו בכ–9.6 מיליארד שקל ב–2011–2015. אף שמדובר בסכום עתק, ב–2011–2014 מימנה קק"ל, באמצעות מפ"ק, 797 פרויקטים ברחבי ישראל בסכום כולל של כ–962 מיליון שקל בלבד.

בשנים האמורות, כותב המבקר, התקציב הכולל של מפ"ק הסתכם בכ–1.7 מיליארד שקל, ושיעורו היה כ–59% מתקציב קק"ל. מדובר בסכום קטן יחסית להכנסותיה (ברוטו) של קק"ל.

ב–2008–2014 הסתכמו הכנסות הארגון בכ–10.5 מיליארד שקל. כ–8% בלבד מסכום זה מקורם בתרומות. אך עיקר הכנסות קק"ל באותן שנים — כ–8 מיליארד ש"ח (76%) הם רווחים שנוצרו מניהול המקרקעין שבבעלותה. "ואולם, באותן שנים השתמשה קק"ל רק בכשליש מהכנסותיה הכוללות — כ–3.5 מיליארד שקל מתוך כ–10.5 מיליארד ש"ח — למימוש מטרותיה הציבוריות בתחום פיתוח הקרקע, ההכשרה והייעור. לעומת זאת, כ–43% מההכנסות בשנים אלה (כ–4.5 מיליארד ש"ח) שימשו את קק"ל להגדלה של נכסיה הפיננסיים. את עודפי הכספים הניכרים צברה קק"ל בקופתה בלא שעשתה עבודת מטה לבחינת הצורך בצבירתם ובנוגע לאפשרות לנצל לפחות חלק מהם לקידום מטרתה הציבורית העיקרית — גאולת הקרקע מהשממה", נכתב בדו"ח.

המצב הזה נוצר, בין היתר, על פי המבקר, בשל חוסר פיקוח מוחלט של המדינה "כפי שהיה מצופה שייעשה על פי האמנה". המבקר מוסיף: "ניתן היה לעשות שימוש במשאבים שבידי מפ"ק לביצוע פרויקטים רבים מאלה שתוקצבו ובוצעו בפועל".

מקבלי ההחלטות אינם נושאים באחריות

באין פיקוח, כותב המבקר, נוצר מצב שבו החתולים שומרים על השמנת. ואכן הנהלת קק"ל עושה בחברה כרצונה. כך למשל, היא אינה משתפת פעולה עם משרדי החקלאות, התיירות או הביטחון באיזה הקשר?, שאינם יודעים כי הם יכולים לנווט את הפרויקטים בעצמם, ואף לא עם המשרד לפיתוח הנגב והגליל, שאחראי על פרויקטים מקבילים לאלה של קק"ל.

ואף חמור מכך: "ההנהלה הפעילה הקודמת, בראשות יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, קיבלה את ההחלטות בעניין מימון וביצוע של פרויקטים בלי לוודא כי הן עולות בקנה אחד עם היעד שקבע דירקטוריון קק"ל — השקעה של שני שלישים מתקציב הפעולות השנתי של מפ"ק בנגב ובגליל. בשל היעדר נתונים ברורים בקק"ל לגבי היישובים הנכללים ביעד האמור, אין לדעת אם השקעותיה בפרויקטים ב–2011–2014 אכן עמדו ביעד זה. הדבר משקף ליקוי מהותי בניהול ובבקרה בקק"ל", מציין המבקר.

המבקר מתייחס גם לאופן הבעייתי שבו מתקבלות החלטות בקק"ל: "בתהליך שהשתרש בקק"ל, ב–2012–2014, נושאי משרה מועטים שנבחרו על פי מפתח פוליטי — ארבעת חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובעיקר יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר — הם שהכריעו הלכה למעשה אילו פרויקטים תממן קק"ל ותבצע, היכן ובאילו תנאים. זאת, במסגרת פעילות של ועדה שבה השתתפו בעלי תפקידים בקק"ל ובמפ"ק ושמה 'ועדת הפרויקטים העליונה'.

"את ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל במאות פרויקטים שנדונו בישיבות ועדת הפרויקטים העליונה, ושסכומם הכספי המצטבר הסתכם בעשרות מיליוני שקלים ואף במאות מיליוני שקלים מדי שנה, קיבלו חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובייחוד יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, לפי הבנתם ושיקול דעתם. ההחלטות התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, מאחר שלא נקבעו אמות מידה כאלה, וללא השוואה סדורה בין חלופות. ישיבות הוועדה לא תועדו ובהיעדר פרוטוקולים קשה לדעת בוודאות מי מחברי ההנהלה הפעילה הקודמת היה שותף באישור כל פרויקט — כך התאפשר לגורמים הנושאים באחריות להחלטות לעמעם את זהותם".

המבקר מזכיר גם החלטות תמוהות שכוללות זיגזגים שונים, כולל ביטול של החלטות קודמות, לא ברור על סמך מה, הסטת תקציבים מפרויקטים שונים, התייחסות בלתי־שוויונית לפרויקטים ללא הנמקות וללא תיעוד של הליכי ההחלטות. בנוסף קובע המבקר, כי ההנהלה התחייבה על מאות מליוני שקלים ללא הרשאות תקציביות. נושא אחר שעולה בדו"ח הם סיורים של ההנהלה, היו"רים והמנכ"ל, מאיר שפיגלר, שכללו מפגשים עם גורמים חיצוניים ללא תיעוד או דיווח נאותים.

"דירקטורים נבחרים על ידי מפתח פוליטי"

הנהלת קק"ל, קובע המבקר, היא מנגנון מנופח ופוליטי. "צירי הקונגרס הציוני הם נציגים הנבחרים בקהילות יהודיות בכל העולם", נכתב בדו"ח. "כ–38% נבחרים בהתאם ליחסי הכוחות בין המפלגות הציוניות בכנסת ישראל. הקונגרס בוחר בוועד הפועל הציוני, המונה כ–170 חברים, ומשמש האסיפה הכללית של קק"ל. אסיפה זאת בוחרת את דירקטוריון קק"ל, המונה עד 37 חברים. מכאן, שבפועל חלק מהדירקטורים בקק"ל נבחרים על פי מפתח פוליטי".

לא רק הדירקטוריון מנופח. לפי התקנון, דירקטוריון קק"ל רשאי לבחור מתוכו יו"ר, יו"ר עמית ושני סגני יו"ר. אלה מכהנים כדירקטורים פעילים ומקבלים שכר (יתר הדירקטורים עובדים ללא שכר). בעוד בהנהלה הקודמת בראשות שטנצלר ואפללו, היו שני יו"רים ושני סגנים, הרי שבנוכחית נבחרו כבר שני יו"רים — דני עטר (המקבל שכר) ועוזי לנדאו (יו"ר עמית, שהתפטר בינתיים) — ועוד חמישה סגנים.

"אין פה חבר שאינו דואג לארגון שלו"

המבקר מוצא כי יש בעייתיות משמעותית בעובדה שבקק"ל יש מקרים רבים של ניגודי עניינים, שלא הטרידו את ההנהלה. כך למשל, בפרויקט בעכו היה מעורב זאב נוימן, שבמקביל לכהונתו כדירקטור בקק"ל ויו"ר ועדת הדירקטוריון האחראית לנושא גיוס תרומות, כיהן כסגן וכממלא מקום ראש עיריית עכו; בפרויקטים בקיבוץ לוטן היה מעורב מייק ניצן, שבמקביל לכהונתו כדירקטור בקק"ל וכחבר בוועדת משנה של הדירקטוריון העוסקת בענייני מפ"ק, היה חבר בקיבוץ לוטן; בפרויקט באופקים היה מעורב יצחק דנינו, דירקטור בקק"ל ותושב אופקים, שלימים נבחר לתפקיד ראש העירייה.

עוד כותב המבקר כי "באחת מישיבות דירקטוריון קק"ל ב–2014 נאמר כי 'אין פה חבר שאינו דואג לארגון שלו, מהקטן עד לגדול. כולם דואגים, כולם מקבלים כספים'. דברים חמורים אלה והשתיקה הרועמת של חברי הדירקטוריון לאחריהם מטרידים ביותר וחייבים לשמש נורת אזהרה".

בד"וח מותח המבקר ביקורת על מימון פרויקט גן התשעה בפארק הספורטק באור יהודה. ועדת הפרויקטים העליונה של קק"ל אישרה במאי 2012 את השתתפות הארגון במימון הפרויקט, שאותו תבצע העירייה. על פי המבקר, בהיעדר תיעוד בלתי־אפשרי לדעת מה היו הנימוקים להחלטה החריגה מבחינת עלותה הגבוהה, 7 מיליון שקל, ומבחינת המיקום — מרכז הארץ.

יתרה מכך, כעבור כמה ימים החליט יו"ר קק"ל דאז, שטנצלר, כי הפרויקט יבוצע לפי מודל שונה בלי שכינס את הוועדה לדון בכך ובלי לנמק את החלטתו. בנוסף, נתן שטנצלר לעיריית אור יהודה הנחה של 50% בדמי הניהול, ללא כל נימוק. לאחר כמה חודשים הוחלט על מתן תוספת בסך 100 אלף שקל מכספי קק"ל לפרויקט — אף שהוועדה העליונה לא דנה בשינוי.



מנכ"ל קק"ל באותה תקופה, מאיר שפיגלר, אף שלח לעירייה הודעה בנושא בספטמבר 2013, אך על פי המבקר, בהיעדר תיעוד וגרסאות סותרות זהותם של האחראים לקבלת ההחלטה אינה ברורה. המבקר מוצא גם כי אחד הדירקטורים בקק"ל, בנצי אזאצ'י, שימש יו"ר משותף במפ"ק וכיהן במקביל כמנכ"ל עיריית אור יהודה — ולכן פעל בניגוד עניינים.

אישור בדיעבד של החלטות חריגות

ליקויים התגלו גם בהקמת גן דנה בבית החולים איכילוב בתל אביב. קק"ל מימנה וביצעה פרויקט זה, בעוד גורמי המקצוע במפ"ק הטילו ספק אם הוא תואם את פעילותה באותה העת, תוך קבלה של שורת החלטות החורגות באופן בוטה מהסיכומים ומתהליכי העבודה המקובלים, ורובן ללא תיעוד של תהליכי קבלתן.

בפברואר 2014 כשהפרויקט כבר יצא לדרך, אישרה בדיעבד ועדת הפרויקטים העליונה, בראשות ההנהלה הקודמת, חלק מההחלטות החריגות. ביולי 2015 סיימה קק"ל את ביצוע הפרויקט בעלות של 5 מיליון שקל.

"פער של מיליארדי שקלים בהערכת חוב"

שני ליקויים קשים מוצא המבקר בקשר של קק"ל עם רמ"י ובהסכם שערכה קק"ל עם המדינה. "יש פער של מיליארדי שקלים בין האומדן של קק"ל לגבי יתרת החוב שרמ"י חבה לה בגין ניהול מקרקעי קק"ל לבין האומדן של רמ"י לגביה", כותב המבקר. "עצם קיומו של פער זה אינו תקין והוא מעיב על קשרי הגומלין ביניהן. גם מצב זה הוא תולדה של כשל רב־שנים, חמור ויסודי בקיום הוראות האמנה".

בנושא ההסכם של קק"ל עם המדינה מנובמבר 2015 שקבע כי החברה תעביר כ–2 מיליארד שקל בשנה לקופת המדינה, קובע המבקר כי "המתווה מסדיר את אופן בחינת ההתחשבנות בגין העבר בין המדינה לקק"ל והסדרה של חובות עבר ככל שיימצא שיש כאלה. ואולם ביוני 2016 עדיין לא התגבשו הסדרים המקיימים מנגנון משותף לשני הגופים שיהיה בו כדי למנוע יצירת חובות בעתיד".

"הביקורת היא בבחינת דגל שחור"

הדו"ח כולל המלצות רבות, שעיקרן הוא מינהל תקין: "על קק"ל לשנות את התרבות הארגונית הנהוגה בה, ולהטמיע בקרב מנהליה את העובדה כי הכסף שהם מנהלים הוא ממונו של אחר —העם היהודי בארץ ובתפוצות — שניתן במרביתו באופן וולונטרי. על קק"ל להשתמש בזכויות ובחובות הכרוכות בניהול הכספים שבידיה באחריות יתרה, בשקיפות ותוך הקפדה על נורמות מוגברות של מינהל תקין.

"הפרת האיזון בין הדרג הפוליטי בקק"ל לבין הדרג המקצועי בהליכי קבלת החלטות בדבר הקצאת עשרות ואף מאות מיליוני ש"ח לפרויקטים ציבוריים מדי שנה, כפי שהועלתה בביקורת הנוכחית, היא בבחינת 'דגל שחור', ועל קק"ל לשנות בדחיפות ומן היסוד דרך פעולה זו. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח הגידול שחל במספר הדירקטורים הפעילים בהנהלת קק"ל במהלך ביצוע הביקורת".

שטנצלר: דו"ח המבקר נערך בזכותי

משטנצלר נמסר בתגובה: "קק"ל היא חברה לא ממשלתית השייכת לעם היהודי בעולם והיא מתנהלת כפי שהתנהלה יותר מ–115 שנה. בכך, היא לא הייתה כפופה כלל לסמכות מבקר המדינה. לפני שלוש שנים פתחתי את דלתות קק"ל לראשונה בתולדותיה לביקורת מבקר המדינה הנכבד. במשך כשלוש שנים בחן צוות ממשרד המבקר כ–800 פרויקטים של קק"ל בסכום של כמיליארד שקל. אם בסופה של עבודת ביקורת עצומה וחשובה זאת, מצא המבקר הנכבד להעיר לגבי מספר זעום ובודד של פרויקטים — חמישה פרויקטים מתוך כ–800, שעלות ביצועם כשמונה מיליון שקל מתוך כמיליארד שקל (פחות מפרומיל מהתקציב), שבוצעו על פי מתווה קק"ל, הריני מוצא את עצמי גאה מדו"ח הביקורת ובעצם עריכת הביקורת".

מאפללו נמסר: "מר אפללו מברך על הביקורת המעמיקה במסגרתה פועל מבקר המדינה לשיפור תהליכי קבלת ההחלטות בקק"ל. בתקופתו של מר אפללו כיו"ר עמית בקק"ל, הנהיג הארגון מדיניות חברתית שתכליתה לצמצם פערים בין המרכז לפריפריה החברתית בצפון ובדרום, שהובילה לפי נתוני המבקר לאישור של 797 פרויקטים בסך 962 מיליון שקל, רובם בגליל ובנגב. כל הפעולות שבוצעו נועדו לממש את תפישת העולם הזאת, כפי שאושרה, בהתאם לנוהלי הארגון ועל פי הכללים שהיו נהוגים בו. אנו משוכנעים כי הצעדים לתיקון הליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות, כפי שנמצאו על ידי המבקר בעשרה מתוך כ–800 פרויקטים, יושלמו על ידי ההנהלה הנוכחית שתאמץ ותפעל על פי המלצות המבקר. חשוב לציין שעוד בתקופת כהונתו של מר אפללו, אימץ הארגון כמתחייב את הכללים המתחייבים מהגדרתה של קק"ל כחברה לתועלת הציבור. תהליך הביקורת עסק במישור המנהלי ואין לנו ספק שהפעילות נעשתה בתום לב ומתוך שליחות ציונית וחברתית מלאה".

משפיגלר נמסר כי "עיקרי ממצאי דו"ח המבקר נוגעים לתקופה שקדמה לכהונת מר שפיגלר כמנכ"ל קק"ל, ומתייחסים להתנהלותה הכושלת של ההנהלה המצומצמת הנבחרת של קק"ל, שכידוע המנכ"ל לא נמנה על חבריה. עם כניסתו לתפקיד הביא המנכ"ל את ניסיונו הניהולי העשיר, אותו רכש במסגרת תפקידיו הבכירים במגזר הציבורי, ופעל לתיקון מלוא הליקויים שנחשפו בהתנהלות הקק"ל עוד בטרם תחילת הליך ביקורת המדינה וביתר שאת במהלכה".

קק"ל: בוצעו שינויים בתרבות הארגונית

תגובת קק"ל: "על אף שהדו"ח מתייחס ל–2012–2014, טרם כניסת ההנהלה הנוכחית לתפקידה, קק"ל מאמצת את הדו"ח במלואו. יתרה מזאת, הנהלת קק"ל הנוכחית, שנכנסה לתפקידה לפני כשנה, לא המתינה למועד פרסום הדו"ח ומאז קבלת טיוטת הדו"ח, עבדה במרץ על תיקון הליקויים. עד כה בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתרבות הארגונית כדי להגביר את השקיפות, הבקרה והפיקוח.

בתוך כחודש יוגש דו"ח תיקון הליקויים המלא למבקר המדינה, זאת כדי להמשיך במהפכה להפיכת הארגון לארגון הפועל לפי כללי מינהל תקין מחמירים ושקיפות מרבית. השינויים שכבר בוצעו, ואלה שעוד יבוצעו, יאפשרו לנו להגשים את חזוננו והייעוד שלנו בצורה הטובה ביותר למען העם היהודי ומדינת ישראל".

תגובות במערכת הפוליטית

ח"כ איתן ברושי, חבר הוועדה לענייני ביקורת המדינה, מסר בתגובה: "הקרן הקיימת לישראל היא מהמוסדות הציונים הוותיקים והחשובים של העם היהודי, ומאז קום המדינה היא גם מהגופים הירוקים הבולטים בישראל, אשר שומרים על הריאות הירוקות, הטבע והחקלאות בכל הארץ, ורק לאחרונה תרמה את חלקה למימון התכנית לפיתוח הצפון.

"הביקורת העולה מדו"ח מבקר המדינה חמורה ויש להתייחס אליה ברצינות ולתקן את הליקויים שנמצאו, כך שהארגון הפועל למעלה מ-100 שנה יוכל לשפר את דרכו, ולפעול על פי כללי המנהל הנהוגים והנדרשים בשנת 2017.

"אני מעריך את עבודתו של יו"ר קק"ל הנוכחי, דני עטר, ואני בטוח שהשינויים שכבר חולל בארגון, בשילוב יישום ההערות של המבקר, יאפשרו לו להצעיד את קק"ל לאתגרים שעוד צפויים לה, כפי שניתן כבר להבחין בשנה האחרונה. קק"ל לא סיימה את תפקידה וחשובה למדינה גם כיום".

'בחדרי' גם ברשתות החברתיות - הצטרפו!